改革开放以来我国职业教育发展的政策工具①

车峰，孙萍

（1.中央民族大学，北京100081；2.凤城市教师进修学校，辽宁凤城118100）



改革开放以来我国职业教育发展的政策工具①

车峰1，孙萍2

（1.中央民族大学，北京100081；2.凤城市教师进修学校，辽宁凤城118100）

摘要：改革开放以来，政策工具的运用在职业教育的发展中发挥了重要作用。通过对1991-2014年四份重要政策文本进行内容分析可以看出，职业教育改革发展的政策工具具有以下特征：政策工具由单一向多元化转变，政策工具箱仍需丰富；强制性政策工具为主，自愿性和混合性政策工具需加强使用；伴随社会主义市场经济体制建设，积极拓展市场工具的使用；职业教育政策价值取向长期偏颇，鼓励号召、舆论宣传等政策工具效果不明显。

关键词：职业教育；教育政策；政策工具

作为国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，职业教育是与基础教育、高等教育和成人教育相平行的一种教育形式。随着党和国家对发展职业教育的空前重视和大力支持，职业教育政策研究正日渐增多。在我国职业教育的改革与发展过程中，政策工具的应用发挥了重要的作用，然而目前的研究者却甚少关注。本文从政策工具使用和创新的视角，根据豪利特和拉米什的政策工具分类构建了分析框架，采用内容分析法对改革开放以来我国主要的职业教育政策文本进行编码和统计分析，在此基础上审视政策体系是否完善，检测政策工具使用是否合理，从而为政府部门改善和创新职业教育政策提供有针对性的思路和建议。

一、政策工具类型的理论探讨

对于政府来说，确定政策目标之后最为重要的事情就是选择合适、有效的政策工具。从本质上看，政策工具是在执行政策过程中，公共政策主体实现政策目标的具体方式、手段和途径，是政策主体的主观愿望转化为现实的中介。然而，现实中公共政策主体通常面临着种类繁杂而多元的政策工具，只有合理划分其类型才能帮助政府找到适配的政策工具以解决公共问题、实现预期目标。由于没有统一的分类标准，学者们界定的政策工具种类可谓千差万别。当前，学界在对教育政策问题进行研究时主要应用了三种政策工具分类模型：英格拉姆和施耐德的政策工具分类、麦克唐纳和埃尔莫尔的政策工具分类以及豪利特和拉米什的政策工具分类。这三种分类模型各具优势，在实际运用中也存在不同程度的交叉或重合。进一步来看，豪利特和拉米什主要依据政府介入公共物品与服务提供的程度来划分政策工具类型，这与职业教育的准公共产品属性十分契合，而且该分类方法对次级政策工具的划分更加具体，操作方法也更为明确，因此，对分析职业教育政策具有较强的解释力。

豪利特和拉米什把政策工具分为强制性工具、自愿性工具和混合性工具。强制性政策工具是政府运用自身强制力，强制或直接作用于目标受众的工具类型，且目标受众在响应措施时只有很小或没有自由裁量的余地；自愿性政策工具期望任务在自愿的基础上完成，且行为的出发点是基于自身利益、道德或情感上的满足［1］；混合性政策工具兼具强制性工具和自愿性工具二者的特征，在将最终决定权留给私人部门的同时，允许政府在一定程度上参与非国家行动者的活动。豪利特和拉米什政策工具分类具体见表1。

表1：豪利特和拉米什政策工具分类

二、我国职业教育改革与发展政策的总体回顾

1985年以来，我国先后召开了7次全国职业教育工作会议，从国家层面出台了4份专门文件：1991年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》（以下简称《1991年决定》）、2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（以下简称《2002年决定》）、2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》（以下简称《2005年决定》）和2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（以下简称《2014年决定》）。

《1991年决定》是在经济体制改革大背景下，总结20世纪80年代发展职业教育的经验，根据未来十年我国经济、社会发展的需要而对职业教育体制进行的顶层设计，目标是初步建立起有中国特色的，从初级到高级、行业配套、结构合理、形式多样，又能与其他教育相互沟通、协调发展的职业技术教育体系的基本框架。《2002年决定》的背景是中等职业教育招生数连续三年出现下降，规模有所缩小，不能满足经济社会发展的需要。为此，《2002年决定》将发展职业教育提升到实施科教兴国和西部大开发的战略高度，力争在“十五”期间初步建立起适应社会主义市场经济体制，与市场需求和劳动就业紧密结合，结构合理、灵活开放、特色鲜明、自主发展的现代职业教育体系。《2005年决定》将职业教育的战略地位进一步提高，并首次提出要建设有中国特色的现代职业教育体系，职业教育要关注个人需求，强调要加强职业教育基础能力建设，并明确要求逐步增加公共财政对职业教育的投入。《2014年决定》作为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的重要举措，明确把建设现代职业教育体系作为主攻方向，具有诸多突破性的亮点。如探索发展本科层次职业教育；高度重视市场机制作用，将企业作为职业教育重要办学主体；建立多元参与的学校理事会或董事会；鼓励多元主体组建职业教育集团等。

三、我国职业教育改革与发展的政策工具分析

（一）政策工具由单一向多元化转变，政策工具箱仍需丰富

长期以来，受计划经济体制的限制及其路径依赖的影响，职业教育领域主要依靠单一的强制性政策工具，尤其是重视使用命令性和权威性工具。随着改革开放的深入推进，特别是党的十四大明确提出社会主义市场经济体制的改革目标之后，职业教育政策工具的运用逐渐多元化，自愿性政策工具由探索尝试到扩大使用，信息与倡导、诱因型工具、补贴等混合性政策工具也得到了不同程度的使用。如表2所示，四次职业教育改革和发展的政策文本总共使用了38种政策工具，其中《1991年决定》共使用了25种政策工具，《2002年决定》共使用了26种政策工具，《2005年决定》共使用了33种政策工具，《2014年决定》共使用了32种政策工具。但相对于已有的政策工具种类，仍有不少行之有效的政策工具没有得到充分使用，因而政策工具箱还需要进一步充实、丰富。四次职业教育改革政策工具使用情况见表2。

表2：四次职业教育改革政策工具使用情况

（二）强制性政策工具为主，自愿性和混合性政策工具需加强使用

在政策工具选择的时候，强制性政策工具是使用最多的，分别达到78次、75次、79次和122次，占政策工具使用总次数的比例分别为75%、63%、66.9%、60.1%，明显高于自愿性政策工具和混合性政策工具（见表3）。与此同时，自愿性政策工具和混合型政策工具的使用频率虽然也在不断增加，但强制性政策工具在职业教育政策体系中的主导地位仍然没有改变，自愿性政策工具和混合型政策工具还具备不断提升的空间和范围。

表3：历次职业教育改革发展中政策工具使用次数比较

从三类政策工具的具体应用情况来看，强制性工具的运用呈现明显的变化，从命令性和权威性工具为主转向规制工具为主，建立和调整规则、设定和调整标准等规制工具已经替代了指示指导、命令执行等命令性和权威性工具，成为运用最广泛的政策工具。自愿性政策工具数量逐步增加，家庭和社区、自愿性组织、市场、自我管理等工具逐渐得到扩大使用，尤其是市场工具在《2014年决定》中得到进一步的重视。混合型政策工具相对而言使用较为单一，主要集中在信息与倡导工具方面，如鼓励号召、舆论宣传、象征、示范等，意在让社会各界坚信职业教育是一个高优先、高价值的命题和责任，各级政府和学校都肩负重任应高度重视，以便全社会对这个教育任务有更多的认可和支持。

（三）伴随社会主义市场经济体制建设，积极拓展市场工具的使用

《1991年决定》提出“要在各级政府的统筹下，发展行业、企事业单位办学和各方面联合办学”，“要充分发挥企业在培养技术工人方面的优势和力量”；《2002年决定》提出“形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局”，“鼓励公办学校引入民办机制”，“要充分依靠企业举办职业教育”，“有条件的大型企业可以单独举办或与高等学校联合举办职业技术学院”；《2005年决定》提出“继续完善‘政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与，公办与民办共同发展’的多元办学格局”，“公办职业学校要积极吸纳民间资本和境外资金，探索以公有制为主导、产权明晰、多种所有制并存的办学体制”，“企业可以联合举办职业院校，也可以与职业院校合作办学”。

而《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出市场在资源配置中起决定作用这一重大论断之后，市场工具在职业教育改革与发展中的作用得到全面的认可和更大的重视，这充分体现在《2014年决定》中。首先，职业教育发展基本方针和原则从过去的“政府主导”转变为“政府推动、市场引导”，从“组织动员行业企业和社会力量参与办学”转变为“引导支持社会力量兴办职业教育”，成为发展现代职业教育的一次重大理念创新。这既充分确认和保障了市场的主体地位，同时也摒弃了凭借长官命令式的“组织安排”或政治运动式的“宣传动员”来实现市场主体兴办职业教育的传统手段；其次，在职业教育办学中的地位，企业由“重要力量”提升为“重要办学主体”，《2014年决定》明确提出“要研究制定有关法规和政策，鼓励行业和企业举办或参与举办职业教育，发挥企业重要办学主体作用”；第三，在发挥市场作用方面，不仅提出积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办职业教育，而且提出探索发展股份制、混合所有制职业院校和鼓励院校、行业、企业、科研机构、社会组织等多元主体组建职业教育集团。

（四）职业教育政策价值取向长期偏颇，鼓励号召、舆论宣传等政策工具效果不明显

四次职业教育改革与发展的政策文本都着重使用了鼓励号召、舆论宣传等信息与倡导工具，目的是彰显职业教育的重要意义。《1991年决定》提出“中央和各地的报刊、广播电台、电视台等应加强对职业技术教育的宣传报道工作”；《2002年决定》指出“要大力宣传职业教育和高素质劳动者在社会主义现代化建设中的重要作用，在全社会弘扬‘三百六十行，行行出状元’的风尚”，“在全社会形成重视、支持职业教育的浓厚氛围”；《2005年决定》明确提出“广泛宣传职业教育的重要地位和作用，宣传优秀技能人才和高素质劳动者在社会主义现代化建设中的重要贡献，提高全社会对职业教育的认识，形成全社会关心、重视和支持职业教育的良好氛围”；《2014年决定》进一步指出“大力宣传高素质劳动者和技术技能人才的先进事迹和重要贡献，引导全社会确立尊重劳动、尊重知识、尊重技术、尊重创新的观念，促进形成“崇尚一技之长、不唯学历凭能力”的社会氛围，提高职业教育社会影响力和吸引力”。

在鼓励号召、舆论宣传等政策工具的作用下，职业教育确实为社会各界所认知，但其政策效果却并不明显，相反出现了政府决策不断推动，而个体决策力求避免的矛盾状况。很长一段时间，我们对经济社会和公民个人这两个主体的发展对职业教育不同需求的认识不足，政策价值取向功利色彩浓厚，更多强调职业教育对经济社会发展需要的满足，较少关注为个体全面发展服务的功能，结果只能是培养工具化的“单面人”。

四、政策建议

（一）提升职业教育政策工具的多元化

目前我国职业教育领域的政策工具箱仍不丰富，还需要进一步使用多元化的政策工具以推动职业教育改革与发展。例如，自愿性政策工具中的家庭与社区、自愿性服务，规制政策工具中的法规、特许、法令、裁决，直接提供政策工具中的政府购买、转移支付，命令性和权威性工具中的政府机构改革、政府机构能力建构，信息与倡导政策工具中的建设舆论工具、信息公开，契约政策工具中的服务外包、公私合作，补贴政策工具中的财政奖励、赠款，诱因型工具中的程序简化、利益留存等政策工具，都是发达国家教育领域广泛使用的政策工具，并且实践证明已经取得了比较好的效果。

（二）增强职业教育政策工具的适切性

随着时代的发展和社会的变迁，政策领域会出现新的问题与新的需求，这就需要提升政策工具的适切性，即不断拓宽政策工具的服务目标和适用领域，以满足更多群体和对象的政策需求，对于职业教育来说亦是如此。在服务目标方面，职业教育政策工具的使用必须更好服务于促进经济社会发展和个体发展这两大目标，不仅要满足劳动力市场的需要和对经济增长的贡献，也要积极应对社会不公平及排斥问题，为处境不利人群提供技能发展机会，更要注重推动终身学习，努力让每个人都有人生出彩的机会，实现可持续发展。在适用领域方面，政策工具的使用不仅要针对职业教育的数量与规模、中等教育阶段的结构比例、经费保障、招生与就业、专业建设、师资培养、课程改革等方面，更要解决区域与城乡均衡、教学质量与办学效益、层次完善与开放、办学体制、质量监控与评估等问题，注重职业教育发展的全局设计和长远布局。

（三）加大自愿性和混合性政策工具的应用

从目前政策文本情况来看，自愿性和混合性政策工具在我国职业教育改革与发展中的应用仍然不够。就自愿性政策工具而言，市场工具的重视和使用力度不断加大，其他工具形式虽然也有所应用，但范围比较狭窄，仍需扩大使用。比如自愿性组织具有“非营利性”、“志愿性”等特点，办学机制灵活，在许多国家和地区的职业培训中备受欢迎，因此，政府未来应该积极支持和鼓励自愿性组织在职业教育中的发展。同时，自我管理政策工具也可以进一步拓展使用的空间，尤其是针对一些重点建设的职业学校（学院），可以赋予其在专业设置、人事管理、教师评聘等方面更多的自主权。而混合性政策工具同时具有自愿性工具和强制性工具二者的特点和优势，对职业教育的改革与发展有很好的引导、激励作用，应成为未来使用的主要政策工具。

（四）进一步重视市场工具的运用

《2014年决定》明确了职业教育发展“政府推动、市场引导”的原则，因此，要发挥市场在职业教育资源配置中的决定性作用，就必须更加重视市场工具的使用。首先，要进一步降低办学门槛，让民办和外资能更好的举办职业教育，允许各类办学主体以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利，并积极鼓励和支持公立职业教育机构采取多种形式广泛开展合作办学，从而调动一切可能支持职业教育发展的资源。其次，不仅要积极鼓励各类办学主体通过经费投入的形式参与职业教育办学，还要大力提倡和推动其参与专业建设、课程设计、教材开发以及教学评价等整个职业教育教学过程。第三，目前职业教育服务的政府定价方式，难以反映教育成本，而市场配置资源必须发挥价格机制作用，因此，政府可以考虑设立一个定价范围，学校在参考市场价格信号的基础上，根据自身办学水平和条件，在定价范围内进行自主定价。第四，在办学模式上要推动“学校本位”的职业教育和“企业本位”的职业培训同时发展，弥合并加强学校形态职业教育与职业培训的内在联系，挖掘企业、社会力量在办学中的潜能，探索校企合作办学的新机制。

（五）改进鼓励号召、舆论宣传工具的政策效果

要切实改进鼓励号召、舆论宣传工具的政策效果，就必须同时关注经济社会和学生个人二者的利益需求，赋予职业教育贴近个人职业生涯和企业现实需求的符号，实现其在教育体系内和公众中的身份认同和信任。正如《2014年决定》所提出的那样，职业教育要“坚持以立德树人为根本，以服务发展为宗旨”，“服务经济社会发展和人的全面发展”，“职业教育与终身学习对接”。相信，在这种政策价值取向的指引下，职业教育将成为所有国民多样化个性发展所必需的终身教育的有机组成部分，使更多的人能够找到适合于自己学习和发展空间。

参考文献：

［1］［加］迈克尔·豪利特，M.拉米什.公共政策研究——政策循环与政策子系统［M］.庞诗等译.北京：生活·读书·新知三联书店，2006：168-172.

（责任编辑：李作章；责任校对：杨玉）

Policy Instrument Research in Chinese Vocational Education Development since the Reform and Opening- up

CHE Feng1，SUN Ping2
（1.Minzu University of China，Beijing 100081；2.Fengcheng Teacher Training School，Fengcheng Liaoning 118100）

Abstract：Policy instrument application has played an important role in the development of Chinese vocational education since the reform and opening-up. The application of policy instruments in Chinese vocational education has shown the following features through content analysis of four important policy texts from 1991 to 2014. Firstly，policy instrument has been evolved from unitary to diverse. Secondly，mandatory policy instrument has been mainly used. Thirdly，market policy instrument has been expanded along with the construction of socialist market economic system. Fourthly，the effect of the call and propaganda policy instrument isn’t obvious.

Key words：vocational education；education policy；policy instrument

中图分类号：G710

文献标识码：A

文章编号：1674-5485（2016）03-0065-05

基金项目：①全国教育科学规划教育部青年项目“提高少数民族高层次骨干人才计划硕士生培养质量的机制创新研究”（EMA120418）。

作者简介：车峰（1982-），男，江西金溪人，中央民族大学管理学院讲师，博士，主要从事教育管理、教育政策研究；孙萍（1965-），女，辽宁凤城人，凤城市教师进修学校中专高级讲师，主要从事师资培训、教育管理研究。