全球视域下应用型高校的治理结构模式①

王坤

（北京师范大学，北京100875）



全球视域下应用型高校的治理结构模式①

王坤

（北京师范大学，北京100875）

摘要：欧美、台湾地区应用型高校虽同处于资本主义制度的外部环境，然而由于各地的政治经济体制、思想文化传统的不同，其应用型高校的治理结构和管理模式更是不尽相同。全球视域下，我国地方本科高校的应用技术大学战略改革可从行政和学术分权而治、董事会建设、教育立法与大学自治等方面思考、借鉴欧美和台湾地区应用型高校治理的合理成分，以保障可持续发展的外部环境。

关键词：应用型高校；治理结构；模式

当今以美国为代表的发达国家和地区都十分注重应用型高校的发展。如在欧洲，社会秩序相对稳定、实体经济发展相对良好、青年失业率低于15%的国家应用科技大学都比较发达，截止2008年7月，应用科技大学发展质量普遍认同较好的几个国家如荷兰、芬兰、德国的应用科技大学在校生占全国大学生的比例分别是65%、46%和29%；［1］相反，希腊、西班牙、葡萄牙、意大利等国应用科技大学在校生占全部大学生的比例都很低。欧债危机以及欧洲应用科技大学正反两方面经验教训为我国地方本科院校的改革提供了可以思考、借鉴的样本。因此，充分借鉴应用科技大学办学的成功经验，结合本地实际，实施应用技术大学战略改革，走具有中国特色的应用技术大学发展之路，是当前地方本科高校改革发展所应当也是正在思考的重大课题。同时，我国进入高等教育大众化阶段，科技进步要求教育行政部门和高等教育自身高度重视高级应用型专门人才的培养。可以预见，未来10-15年，相当一部分地方本科院校将逐步向应用技术大学转型。认真研究发达国家和地区应用型高校的治理结构，对推动我国应用型高校发展具有重要意义。

一、美国应用科技大学的治理结构及特点

（一）美国应用科技大学的治理结构基本模式

包括应用科技大学在内的美国高校的管理和运行实行的是董事会制。即使是承担更多社会服务功能的社区学院，也依然由来自各阶层的人员组成的董事会决定其发展走向。这里需要注意的是，全美排名前50的高校，90%是私立大学。美国著名的全球顶尖高校联盟——常春藤联盟（Ivy League）的8所高校也全部是私立大学。从科学研究、人才培养和社会服务的应用型和实践性上看，美国顶尖高校本身具备极强的应用科技大学属性，因为它们不间断地生产着全球各行业所追逐和利用的世界知识，并持续培养为全球化服务的世界公民。［2］同时，高校的董事会将学校内部事务的管理权力全权授予指定的校长行使，校长组织并且开展包括学术、人事、教务、社会服务等各专项委员会的运行与发展工作。美国应用科技大学的治理结构基本模式如图1所示。

图1　美国应用科技大学治理结构基本模式

美国私立大学的董事会由前任董事和校友会选举产生，其成员来源广泛，更多的财团、基金会和校友代表会成为董事会的一员，为学校发展筹集足够的资金。［3］美国公立大学的董事会通常由州行政长官、教育行政长官、大学校长组成，一般由州政府选举或任命产生。和公立大学的办学资金来源稳定相比，私立大学董事会的主要职能是筹集社会资金，因此，近些年美国应用科技大学董事会成员中的政府官员人数在逐渐增加，目的就是为了争取更多政府补助和政策支持。

（二）美国应用科技大学治理结构的特点

为保证人才培养的专业性和有效性，美国应用科技大学外部由社会力量建立了较严格的大学学院管理认证制度，这种外部的质量保障制度相对解决了校级行政管理分散、失效的问题，起到了对专业学院人才培养的监督和评估作用。评估的内容主要包括师资队伍、课程体系、教学质量等方面。［4］此外，美国还有很多针对某个专项内容的认证或评估委员会，比如教师资格认证委员会、课程体系认证委员会等。美国应用科技大学是在内外双重治理因素的保障下推动其发展的。需要注意的是，学分制和选课制是美国大学为世界教育改革做出的巨大贡献。美国大学的学分制真正意义上打通了职业教育、本科教育、成人教育和研究生教育之间的通道，学分制基础上的选课制保证了学生学习的自由和兴趣，扩大了学生的视野和知识基础，为综合性应用型人才培养奠定了基础。在权力运行方面，美国大学的管理表现为自下而上和自上而下的双向运行模式。自上而下的权力运行体现为校董事会、校长和各校务委员会在一般行政事务管理方面的权力运行；自下而上的权力运行体现为高校基层学部、院系对人才培养、学术治理和社会服务等方面具有极高的自主权。需要指出的是，美国应用科技大学虽然实行董事会领导下的校长负责制，但校长在整个校务活动中的角色是一个组织者、服务者，在推动学校发展的核心要素，即学术、人事、教学等方面，校长是不能凌驾于各相关委员会之上的。因此，美国应用科技大学的行政和学术权力各司其职，相对平衡。

二、德国应用科技大学的治理结构及特点

（一）德国应用科技大学的治理结构基本模式

校务会议是德国应用科技大学的最高权力机构，学校的所有制度、规定由其讨论制定，正副校长也由其选举产生。校务会的成员来自全校的师生代表。许多大学设有重要的领导机构——校评议会。［5］校评会是校务会下的最高行政机关，校务会制定出的政策和法规的执行和监督由校评会实现。一般情况下，校评会的主席由校长担任。德国应用科技大学的治理结构基本模式如图2所示。

图2　德国应用科技大学治理结构基本模式［6］

（二）德国应用科技大学治理结构的特点

与美国不同，德国高等学校运行的主要经费来自于政府拨款，州政府负有维持高等学校发展的主要责任。德国应用科技大学的办学资金一般以地方政府投资为主。由于政府的资金保障可以使德国青年人在应用科技大学学习的费用相对较低，这样不仅能够使青年人实现求学梦想，更能从宏观层面上完成高等教育大众化的任务；更重要的是应用科技大学的办学目的较明确，能很好满足地方经济和社会发展的需要，培养出的人才又能在当地直接工作或创业。因此，德国的地方政府对投资兴办应用科技大学表现出极大兴趣，目前德国应用科技大学的投资主体已由州政府下移至地方政府，并且德国每个州都兴建有应用科技大学。

21世纪以来，随着高等教育全球化和多样化的加剧，德国各级政府十分重视其高等教育质量和国际竞争力的问题。联邦政府、各州政府及各种中介保障机构为此做出了多种努力和尝试。教学质量评估是各级组织针对高等教育质量问题关注的重点。德国高等教育质量评估组织主体繁多，既有政府的教育行政管理机构，也有基金会举办的咨询认证机构，同时，一些学科专业委员会、著名期刊、媒体等举办的评估机构同样对德国的高等教育质量的保障起到一定的监督和咨询作用。

由于应用科技大学和综合大学的办学定位、人才培养目标不同，德国政府并未制定适用于二者的统一的评估指标体系，而是根据不同高校类型开展评估认证。北部莱茵河的维斯特法利亚建立的评估机构则分别针对综合性大学和应用科技大学评估建立了两个部门。这个评估机构不仅对高校进行以系为单位细化到学科的评估，也会对区域同类型的高校进行横向评估。德国的民间高校排名也会将综合性大学和应用科技大学分开进行，但是，德国高校普遍反对对高校进行简单的横向比较和排名，根据不同专业特色和区域特色培养人才已是德国高等教育发展的共识。由此可见，德国高等教育的分类评估体系的建立，沟通了德国高等教育和外部经济社会发展的联系，不仅保障了应用科技大学的教学质量，又能根据社会需求动态调整人才培养方法、内容和科学研究方向，很受德国各界的认同。

三、英国多科技术学院的治理结构及特点

（一）英国多科技术学院治理结构基本模式

英国多科技术学院的治理结构理念是“公共治理”。其最高权力机构是由教师、学生、地方教育行政部门和社会各阶层代表组成的理事会。［7］理事会产生并授权校务委员会实现学校的日常运行，产生并授权评议会（或叫学术委员会）行使学术决策和领导权。为保证学校决策具有更高的科学性和合理性，校务委员会中往往会吸收一些在某一领域具有突出贡献的校外人士加入，而校外人士进入高校的校务委员会需要经理事会或地方教育当局任命。需要注意的是，由于英国高校的评议会具有最高学术决策和领导权，因此，校务会中学术人员也需要评议会任命。评议会由学校全体教授、各院系主任和少数教职工、学生代表组成。英国多科技术学院的校长一般是荣誉职位，副校长是实际意义上的最高行政长官，副校长多由校务委员会选举产生并兼任学校评议会主席。英国多科学院的治理结构基本模式如图3所示。

图3　英国多科技术学院治理结构基本模式［8］

（二）英国多科技术学院治理结构的特点

20世纪60年代，时任英国教育与科学大臣的克罗斯兰德（A .Crosland）尖锐地批评了传统大学过分强调“博雅教育”，导致其学科和专业设置以及人才培养无法适应经济发展的要求。［9］针对此问题，英国政府当时以升格、新建的方式创建了12所新大学，其中8所是高级技术学院升格而成的大学，另将90多所独立学院合并为若干个多科型技术学院。［10］由于当时撒切尔夫人推行新公共管理运动，具有新自由主义倾向的管理思想便在这些新兴的多科型技术学院内部兴起，大学内部的治理结构构件开始关注外部市场并尝试与之接轨，这也逐渐形成了英国多科技术学院以治理主体多元化和企业式运作为特征的公共治理模式。

英国多科技术学院的治理结构中基本都包括理事会、校务会和评议会。理事会选举校务委员会，校务委员会任命副校长，校务会和评议会又共同对副校长提供建议并对各主要委员会的决议做出决定。该治理模式具有这样几个特点：一是成员组成多元化，各委员会不仅包括学校内部的相关人员，也积极吸收学校外部的有价值人员推进共同治理，这样即保障了决策的科学性、有效性，也使学术权力、行政权力和民主代表之间达成平衡。二是由于副校长既由校务委员会产生又对评议会负责，因此，英国多科型技术学院的行政和学术核心机构能够实现密切配合。三是治理权力的集中化与管理层级的简单化并存。英国多科型技术学院的各院系与核心层的沟通并未设其他机构，保障了高层决策执行的高速而有效。四是校务委员会下设财务委员会并聘请校外银行专家参与决策，这样保证了学校资金筹集和管理的快速与科学。

四、台湾地区职业院校的治理结构及特点

（一）台湾地区职业院校治理结构基本模式

台湾地区教育行政管理的维持与推进依托“行政院”下设的“学术审议委员会”和“教育部”完成。学术审议委员会具有台湾地区教育政策制定、经费的审拨以及学术审议等权利。教育部则是上层命令和政策的维护与执行的地区最高行政管理部门。台湾的职业教育体系由高级职业学校、专科学校、技术学院和科技大学四个层级组成，教育部下设的职业司是地区职业教育推进的主要监督和管理单位。

20世纪70年代中期，台湾地区开始步入以知识大爆炸、大革新为特征的知识经济时代，高科技、新能源产业迅猛发展，产业结构迅速转型。面对纷繁复杂的区域竞争局势和高新技术、信息技术的快速发展，高素质技术技能型人才在当时的台湾地区特别急需，台湾当局也正是从那时起敏锐地意识到了技术革命引起的产业结构变化所带来的高层次技能型人才需要的迫切性，开始重点发展高等职业教育。与此同时，台湾地区十分重视通过立法促进高等职业教育的发展，颁布并实施了《加强教育与延揽高级科技人才法案》、《专科学校法》、《学校训练法》等法案。台湾地区1986年颁布了《职业教育法》，事实证明，该法案对台湾地区职业教育的发展起到很好的推动作用。同时，《大学法》和《私立学校法》的颁布为台湾私立学校的发展提供了政策和资金支撑，保证了公立学校和私立学校的利益平衡与公平竞争，更重要的是很大程度上引导了一大批私立学校的建立。

2014年台湾教育部公布的数据显示，从专科学校算起，进入高等教育阶段的职教生培养学校共94所，其中私立学校71所，占全部学校的75%。可见，台湾高等职业教育以私立学校为主导。同时，据2014年度台湾教育部公布的统计数据，台湾有各类大专院校159所，其中职业院校94所（占据59%）公立学校51所，私立学校108所（占据68%）。可见，私立院校，尤其私立职业高校在台湾高等教育结构中占据较重份额，其为台湾各行业、产业的发展做出了重要的人才和智能贡献。因此，本文以台湾私立高等职业院校为重点分析台湾职业院校的治理结构基本模式和特点。

台湾地区私立高等职业院校的治理体系既有三级建制，也有二级建制。台湾地区《大学法》规定，大学需设系或研究所，并在系或研究所之上设立学院。按照这样的规定，台湾私立职业院校普遍实行校、院、系（所）的三级建制体系，独立学院实行院、系（所）的二级建制体系。在学校内部法人治理这一层面上，其治理结构一般由董事会、校长、校务会和监察人组成。治理结构基本模式如图4所示。

图4　台湾地区职业院校治理结构基本模式

（二）台湾地区高等职业院校治理结构的特点

为推动高等职业教育的发展，尤其为规范并扶持私立高等职业教育的发展，台湾地区政府十分重视私立教育法律和配套法规的制定。相关法律法规的出台不仅从区域意志的高度明确了职业教育和普通学术教育同等重要的地位以及私立高校与公立高校的相同质量要求，更有效地维护并保障了私立高等教育的办学自主权，为高等职业教育能真正依托市场办教育创造了良好的政策环境。

从高校的外部治理环境看，台湾地区对高等职业教育的发展坚持规范和扶持相结合的方法。对高等职业院校的设立、运行与监管设立一套标准性的制度规定加以约束，同时又为鼓励健康有序的竞争，对私立高等职业教育出台了许多资助性政策，保证了高等教育市场公私平衡和健康有效发展。

五、国（境）外和台湾应用科技大学治理结构模式的经验与启示

（一）重视行政和学术的分权而治

大学治理并没有绝对优化的结构和模式，不同的国家和地区在不同时期高校的治理模式也不尽相同。然而，行政和学术权力如何配合行使，是无论哪种类型的高校在治理结构的顶层设计过程都必须思考的核心问题，因为它关系着一所高校的走向。通过上述分析可见，国（境）外应用技术类型高校都采用在校长之外设立评议会或学术委员会的做法，以平衡行政和学术权力。平衡二者权力并非削弱行政权力，而是为在更加凸显学术自治的基础上使行政权力和学术权力相互配合相互监管以推动学校的健康有效发展。［11］

（二）董事会成员的多元化

董事会制度是国（境）外应用类型高校治理的重要制度，基本上每所高校的董事会都是学校运行的最高智囊团。上述地区高校的董事会成员不仅来自校内，也有很多来自校外的各个阶层甚至是政府官员。董事会成员的多元化不仅可以保证学校运转资金筹集的快速有效，更重要的是来自企业、行业的首脑成为董事会成员才能真正保证应用类型高校的校企合作进入实质性状态。

（三）教育立法与大学自治

大学自治是当前我国高校治理层面所讨论的热门话题，国内无论哪种类型的高校都希望能获得更大的人事、财政支持，然而资源有限，权力更是不得乱用。高校作为引领带动并服务于市场各主体发展的文化科技力量，其本身的属性也应为市场主体而非政府附庸。同时，大学作为当地精神和文化高地，必须责无旁贷地承担起引领本地区激发精神、传承文明、传播文化的职能。［12］未来国内的应用科技大学改革，政府部门可以更多地在法律层面予以规范扶持［13］，在市场运行中给予其充分的自治权，让其成为真正的市场主体，并让其在宽松有序的政策环境中培养创造性人才。

参考文献：

［1］［7］［9］［10］中国教育科学研究院课题组.欧洲应用技术大学国别研究报告［EB/OL］. http：//wenku.baidu.com/link？url=c0c1NMWYfDKhwEgnQ0 ZzJTZeM-6W6Th9WQrx8NGFRPQIag9RHuenWmIhsg xj08NTdZrQs1EzZoVCZ_FtDcnkM9nwcBEDyd78kfRiF-xBJpK，2013-12-10.

［2］Richard T. Ingram and Associates，Governing Independent College and Universities［M］. San Francisco：Jossey-Bass Publishers，1993：215.

［3］［5］［6］［8］郎益夫，刘希宋.高等学校治理结构的国际比较与启示［J］.北方论丛，2002，（1）：118.

［4］牛春明.国外大学治理结构及其特点对我国大学的启示［J］.教育与职业，2014，（27）：133.

［11］李申申，等.中俄博士研究生比较研究［M］.北京：人民出版社，2015：286.

［12］［13］钱军平.打造价值、思想和利益共同体：从管理的双重使命看现代大学发展战略［J］.现代教育管理，2011，（8）：36-39.

（责任编辑：杨玉；责任校对：徐治中）

Governance Pattern of Applied Universities from the Global Perspective

WANG Kun
（Beijing Normal University，Beijing 100875）

Abstract：Although the applied universities in Europe，America and Taiwan are in the same capitalism，due to being in different political and economical system，cultural background，in fact，they have different governance patterns. From global perspective，the reform of applied sciences universities of local undergraduate higher education should pay more attention to the separation of administration and academy，the construction of board of directors，education legislation and university autonomy，to make sure the healthy external environment for the sustainable development of local universities.

Key words：applied university；governance structure；model

中图分类号：G647.1

文献标识码：A

文章编号：1674-5485（2016）03-0020-05

基金项目：①2014年度河南省教育厅哲学社会科学研究重大课题攻关资助项目“新建本科院校转型发展模式研究”（11）。

作者简介：王坤（1986-），男，河南确山人，教育部普通高校人文社会科学重点研究基地北京师范大学教师教育研究中心博士生，主要从事情感教育、教师教育和高等教育研究。