校企合作网络化治理：内涵特征、动力逻辑与趋向路径

张培　南旭光

摘 要：面对日益复杂的内外部环境，职业教育校企合作越来越呈现出网络化态势，应该采取网络化治理模式。这种基于多元合作伙伴关系建立起来的横纵交织权力线和行动线的治理模式，在职业教育校企合作的互动及博弈过程中，体现了行动基础的彼此信任、行动主体的多元拓展、行动模式的合作互惠、行动规则的民主协商等特征，而现实的经济社会转型、社会公共价值创造和治理能力现代化又为校企合作的网络化治理提供了演化动力。为实现校企合作网络化治理的“善治”目标，应着力在重塑政府角色定位、推动企业主导参与、构建多边战略联盟、加强多元集成创新等趋向路径上下功夫，以促进职业教育校企合作向纵深发展。

关键词：校企合作；网络化治理；内涵特征；动力逻辑；趋向路径

作者简介：张培（1986-），女，重庆璧山人，重庆工商职业学院讲师，研究方向为高等教育管理；南旭光（1978-），男，江苏徐州人，重庆工商职业学院教授，博士，研究方向为高等教育管理。

基金项目：2015年度重庆市社会科学规划项目“职业教育校企合作治理模式研究”（编号：2015YBJY132），主持人：南旭光；2014年度国家社会科学基金教育类重点项目“职业教育校企合作双主体办学的治理结构、实现途径和政策研究”（编号：AJA140003），主持人：杨进；重庆市高等教育教学改革研究项目“‘三融合办学思路下立体协同应用型人才培养模式的构建与实践”（编号：153288），主持人：张培。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）07-0026-05

在本世纪过去的15年，我国职业教育经历了一个飞速发展时期，不仅办学规模取得了急剧的扩张，比较好地支撑了我国经济社会发展对职业性人才的多层次需要，而且人才培养质量也逐年提升，比较好地满足了我国社会主义市场经济建设对高素质技术技能型人才的多元化需求。可以说，我国职业教育的发展已经向纵深推进，更主要的是校企合作、产教融合已经成为我国职业教育人才培养的主要途径和重要载体[1]。伴随着近年来我国经济结构调整和产业转型升级步伐的加快，在经济新常态背景下，职业教育的社会责任和历史使命更大，要想增强吸引力、持续的快速发展，就要围绕校企合作构建起与区域间互动合作、与行业互动合作、与企业互动合作、校企深度融合的新网络系统。事实上，不管是从校企利益共同体的角度，还是从社会关系资本的角度，亦或是从国家“推动行业、企业和社区参与职业院校治理”、“鼓励多元主体组建职业教育集团”等政策要求，都需要推动高职院校、行业、企业、科研机构、社会组织等主体之间的共同参与，形成网络化合作。然而，面对日益复杂的合作内外部发展环境、合作的不确定性和日益多样化的社会需求，职业院校在推进校企合作的过程中，仍表现出许多的不适应，严重制约了职业教育及其人才培养的持续、快速、健康发展。究其原因，本文认为关键在于需要进一步推进校企合作的管理体制和运行机制改革，应该创新校企合作治理模式。面对校企合作中合作形式的多样化、公私合作伙伴关系和委托——代理问题的复杂化，治理问题已经不在于选择何种治理工具了，而需要考虑是否将各类参与对象纳入到治理过程中，实现多元主体之间复杂博弈过程的相对平衡。而如何更好地将分散化的、各具利益诉求的主体粘合起来以实现校企合作的“善治”目标，正是网络化治理（Network Governance）所研究的问题。职业教育校企合作作为一种典型的网络化社会组织，对其推行网络化治理，自然是校企合作治理实践演进过程的必然趋势、备受关注的治理形式和可靠的路径选择。

一、校企合作网络化治理的内涵及特征

（一）校企合作网络化治理的内涵

随着经济社会的发展，国家在公共事务方面的管理模式已不再单纯依靠权力型治理，政府不再被视为唯一的权力运行中心和行为主体，转而向政府与公民之间的合作、政府机构与非政府组织之间的合作、公共管理机构和私人部门之间的合作、被动强制与主动自愿之间的合作演化。在这种治理理念下，管理活动是嵌入到复杂社会关系之中的，私人组织、公众机构和个人的参与都被纳入其中，并以问题导向的原则形成了由多形态参与主体构成的社会网络组织体系，从而产生了一种比较复杂的协同合作的多中心治理模式[2]，这便是网络化治理。尽管网络化治理最初是被引入到政治学和公共管理领域的，但是作为一种新的治理模式，它主张政府机构、市场组织和私人部门等都作为社会多元的治理主体，这对于创新社会管理、变革治理机制、重构组织体系的治理结构有重要的现实意义。

在经济新常态下，社会竞争关系日益复杂化，社会组织更多地呈现出网络化的特征，职业教育校企合作也不例外。经济社会发展对职业性人才培养的多元需求使得校企合作参与主体彼此之间有越来越多的事务需要协商、越来越多的资源需要交换、越来越多的利益需要共享，当然也就越来越需要在治理过程中采取一致的行动。正是基于在校企合作活动中达成合作关系的各参与主体或部门之间所形成的网络关系，网络化治理认为在这个合作网络之间存在着资源的相互依赖、信息的相互交换、知识的相互共享、行动间的彼此互动等，这就意味着许多行为主体要共同参与到治理过程中来。换句话说，在网络化治理模式下，不仅存在沿着自上而下的层级结构建立起传统的纵向的权力线和行动线，还必然存在着藉由公共部门和私人部门所结成的多样化的横向合作伙伴关系，从而呈现出现代社会组织治理机制的复杂性、多样性、灵活性和动态性。概括而言，校企合作网络化治理的实质在于它是一种不同于单纯的官僚层级体制（政府治理机制）或纯粹的市场化体制（市场治理机制）的新型的组织治理机制，是因由校企合作而使得政府、职业院校、市场组织及私人部门等参与主体在一个制度化或惯例化的框架中相互依存，并为了实现相互之间所达成的合作愿景和目标价值而协同开展的联合行动。

（二）校企合作网络化治理的特征

第一，行动基础的彼此信任。信任是社会资本的重要组成部分，是合作产生的基础，也是网络化治理的保证。作为一类复杂的社会关系网络系统，校企合作从最简单的依靠情感认知获取的人际信任逐渐延展到受组织文化、行为特性、管理模式等因素影响的合作过程信任和合作制度信任[3]，从而演变成一个基于信任维系和制度规约机制下的多边合作框架。当然，校企合作网络内的信任关系强弱和信任的维度多寡不是一成不变的，是随着合作项目的变化和合作主体的变化以及时间变化而动态变化的。

第二，行动主体的多元拓展。随着社会分工的愈发细密，场景式人才培养更加迫切，无论是高校还是行业企业，都无法独立承担起适应社会需要的人才培养的任务，也就无法独立承担起校企合作的治理任务，必须充分发挥各自的能力、资源和优势，吸引多元社会主体进入到校企合作治理场域，共同参与人才培养事务，形成开放性的治理模式，架构更大更多向的合作网络，形成更多的治理中心，构建出全新的校企合作治理路径。

第三，行动模式的合作互惠。校企合作之所以达成，就是因为参与者认同彼此通过交换资源、共享知识、实现共同目标而愿意采取相互协同、相互依存的合作路径和集体行动，这是一个交换与合作的过程，更是各合作主体之间形成动态的相互依赖的结构关系的过程，既要允许也要鼓励通过资源交换和优化配置以换取彼此的利益、协调彼此的行动，也只有通过网络化治理才能保证互惠互利，满足各自独立的个性化的利益要求。

第四，行动规则的民主协商。网络化治理的对象是一种特定的组织，是一个建立在联结公共部门、私人部门、社会组织及个人基础上的网络结构形态，从其内在逻辑上就具有互动作用的设定，必然要强调各合作主体之间依靠彼此横向的协商而达成一致的行为，而不是简单粗暴地依靠纵向的指挥命令达到权威认同。这种民主协商可以通过地位规则、边界规则、整合规则、信息规则等，建立相互依赖的关系，从而减少机会主义行为的发生，也坦然共同承担合作风险。

二、校企合作网络化治理的动力逻辑

（一）经济社会转型推动校企合作走向网络化治理

毋庸置疑，经过30多年的社会主义市场经济建设，我国经济发展和社会转型都取得了巨大成就，与此伴生的职业教育校企合作也不断得到创新和突破。市场经济体制的逐步深化，既要求各类社会组织以较强的协作互动能力应对环境变化，也为网络化治理提供了经济基础和制度条件。事实上，市场经济体制的运行本质凸显在其社会化、多元化、民主化等组织和行为特征上，必然要求各参与主体具有自主性，为推动社会资源整合提供了条件，也提升了职业教育校企合作的各方参与者实现网络化治理的内在需求。而且，伴随着市场经济体制的确立，国家治理制度和社会控制体系的重构催生了各类异质性的网络化治理主体，不仅有效推动了政府管控行为从校企合作活动中的退出，还为校企合作网络化治理提供了组织保障。近几年，特别是在党的十八届三中全会之后，不仅明确提出了“使市场在资源配置中起决定性作用”，还确定了要进一步“转变政府职能”、“创新社会治理”、“深化教育体制机制改革”，此后“推进职业教育集团化发展”、“探索混合所有制办学”、“深化校企合作发展”、“鼓励社会力量参与职业教育”等关于促进职业教育发展的系列利好政策接连出台，如今在“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展新理念之下，“供给侧结构性改革”再次拉开了经济社会转型发展的新路径。一个更大的藉由“互联网+”发展范式诱致的以创新驱动为内核的校企合作网络化组织体系正在形成。这些外部不断发展变化的经济社会转型，为校企合作网络化治理提供了内生动力。

（二）校企合作彰显社会公共价值需要网络化治理

尽管“校企合作、产教融合”已是被实践证明了的职业教育人才培养的重要路径和载体，行业企业和职业院校之间也理论上有着天然的相互利益诉求关系，但现实层面的实践推动却显得困难重重。其中原因在于职业教育人才培养和行业企业用人需求之间有一个难以跨越的“中间地带”[4]，这是社会分工“异化”所导致的结果。从经济逻辑上考察，既反映了市场机制的作用成效，又揭示了政府治理机制和市场治理机制的失灵；从政策体制逻辑上考察，目前既缺乏明确的规范约束，也没有可操作性的政策支持和保障。而事实上，无论是职业院校还是行业企业，除了自身的社会责任和社会价值之外，在促进职业性人才培养和促进社会经济发展方面，它们还有着共同的社会价值认知，在各自所承担的社会责任及功能扩展的领域内，也存在着“相向而行”的内涵价值指向和价值认同。这不仅成为解决横亘在校企合作之间的模糊地带问题的逻辑起点，还成为政府机构、职业院校和行业企业等愿意努力通过多主体合作、多元化合作、多维度合作打造校企合作网络并通过网络化治理模式的选择实现社会公共价值的逻辑起点。如今的职业教育校企合作网络的构成主体，已经不再局限于职业院校和行业企业，转而向“政、产、学、研、中”全领域、全产业链条演化，建立校企合作价值共同体是必然的趋势。所以，在这个意义上，校企合作更是一种全新的通过公私部门合作，由政府行政机构、职业院校、营利性私人部门、非营利组织等广泛参与职业教育人才培养的社会公共价值网络，对网络化治理的需求由此而生。

（三）校企合作治理能力的现代化需要网络化治理

作为一种兼具“教育属性”和“职业属性”的教育类型，在产业转型升级加速的背景下，职业教育的应用性、开放性、现代性非常突出，这也就决定了职业教育及其校企合作网络必然涉及越来越多的参与主体，而要权衡协调它们之间性质各异的利益诉求，就不能采取普通的或者传统的治理模式，必须考量其多元、全局、复杂的治理特质。所以说，构建现代职业教育体系，首先要面对的发展目标与战略任务就是治理能力现代化——其核心就在于对校企合作问题的治理上，是对职业教育校企合作治理效率与治理合意性所提出的本质要求[5]，也是现阶段我们应重点突破的瓶颈制约。传统意义上的校企合作是边界很清晰的组织体系，职业教育机构和行业企业之间往往是线性合作，具有层级秩序特性；而新常态下的校企合作不再是一对一、点对点的合作，主体的多元化造成了合作向网络化发展，直接模糊了校企合作的组织边界，呈现了相互參透的趋势，校企合作网络也就更具灵活性、主动性、积极性和适应性。事实上，无论从理论研究层面还是从实践推动层面看，对校企合作活动而言，从管理走向治理，正是推进职业教育治理能力现代化的必由之路，是新时代提出的新命题。这就要求职业教育校企合作必须重新明确治理目标，改变传统的完全依靠行政命令的管理体制，建立完善的网络化治理体系和网络化治理机制，推动政府主管部门、职业院校、市场组织和其他社会主体之间可以有效协作，不断提升职业教育的办学质量和社会适应性，真正实现校企合作治理能力现代化。

三、校企合作网络化治理的趋向路径

（一）重塑政府角色定位

尽管传统的高度集权的教育管理体制在改革开放之后逐渐瓦解，让位于更为活跃的市场组织和社会力量，更多地表现为政府权力主导、社会共同参与的网络化治理特征，但是，由于历史原因和体制现实，掌握着大部分教育资源的政府并未从校企合作管理中有效退出，职业院校校企合作治理主体依然比较单一。在网络化治理机制中，政府理应充当“元治理”的角色，其定位应从台前转到幕后，从游戏参与者转向规则制定者。政府在治理结构的变革中更多的是发挥引导作用，既要提供诸如合作机制、信任机制、协调机制和责任机制等以便在校企合作的外部环境和政策支撑层面起着主导作用[6]，同时又要致力于促进校企合作参与各方建立共同的愿景，进而鼓励各主体创新制度安排以便补充和完善现有治理机制的不足。所以，政府有效介入的目的在于引导、组织、协调和规范各类社会资源以最大程度地增加公共利益和提升公共价值，而不是直接由其提供职业教育服务和产品。所以，为了建立并完善职业教育校企合作长效机制，要注意发挥好政府的主导、协调、监督、推动等作用，这样才能真正推进校企合作网络化治理模式的实施，从而促进职业教育更健康可持续的发展。

（二）推动企业主导参与

如果认真梳理校企合作的历史，我们可以发现“校企合作”在最初是一个虚无的概念，因为职业教育与企业的关系原本就是一体的，“学习过程”和“工作过程”也是紧密结合在一起的。但是在社会化大分工的推动下，职业教育和企业生产逐渐脱离开来，也由此带来了一些职业教育人才培养中无法跨越的问题。如今，我们大力推动行业企业参与职业教育人才培养，鼓励探索混合所有制办学和现代学徒制试点等，实质上都是在重塑企业在职业教育中的办学主体地位。如今，面对着“中国制造2025”和“互联网+”行动计划，再加之“互联网+”作为一种新的发展范式对传统业态的变革和新业态的催生正在加速，职业教育要适应产业环境以及技术环境的快速变化，就要深度调整办学定位和办学思路，让企业主导校企合作活动，从“合作”走向“融合”，真正参与到人才培养的全过程，提供工作场景的学习，校企合作“双主体”或者“企业主导+学校主体”办学，突破办学壁垒和环境约束，形成全方位、立体化的职业教育办学平台，共同遵循教育发展规律，真正服务行业企业的需求，为企业和社会培养高素质的技术技能型人才。

（三）构建多边战略联盟

如今，在经济社会转型升级及各种困难叠加时期，不论是企业生产还是职业教育办学，发展环境和生存环境都越来越复杂，各种不确定性相较于以往更加难以把握。因此，必须从战略高度关注校企合作、关注合作网络内关系的多重连接、关注合作主体之间的协作、关注内外部资源的统筹及协调。所以，围绕经济社会发展需要，由职业院校、行业企业、科研院所及中介机构等共同建设，以契约或资产为联结纽带而组成的职业教育集团就正当时。这样便可以构建起多边的战略联盟组织体系，可以使各参与主体超越自身的单独作用，形成校企合作网络的整化效应和联合效应，在统筹各类利益相关者诉求和合理配置资源的进程中实现校企一体化办学、不同层次职业教育协同发展、各类教育集约化发展。事实上，从“供给侧结构性改革”的角度看，作为一种介于“公共产品”与“私人产品”之间的职业教育服务，应该在政府引导下，借国家大力发展公私合作伙伴关系的契机，充分发挥其制度创新作用和机制转换职能，建立由职业院校、行业企业等共同参与的多元化职业教育供给体系[7]，成为现代网络化治理的典范。

（四）加强多元集成创新

一般意义上讲，职业院校具有人才培养和技术服务的优势，而企业则具有把握市场规律和技术商业化方面的优势，也正是如此才可以基于资源与能力的互补而形成有效的校企合作。但事实上，职业院校在人才培养过程中，与产业发展和行业企业需求之间还存在不少差距，使得职业性人才供给和需求之间存在现实的脱节。从实际运行中来看，企业的新产品、新生产流程、新经营模式等基本上都是系统集成创新的结果，职业教育人才培养也是一个与时俱进的多元合作集成创新的结果。校企合作成员单位之间的相互依存度日益增强，只有通过整合资源和优势才能最终形成现实生产力和竞争力，合作过程中的集成创新则明显更具有持续的优势。职业院校需要把来自不同行业企业、社会组织或科研院所的技术能手、高管人才及其先进技术和方法集成起来，以形成办学优势；企业也需要将职业院校的技术服务和人才培养过程引入到真实的生产环境中，从而集聚人力资源优势以形成核心竞争力。校企合作网络的构成单位可以因由市场机制的作用，按照十八大提出的“实施创新驱动发展战略”，推动合作创新和集成创新，形成更紧密的网络化治理模式。

随着现代职业教育体系构建进程的深化，校企合作已经成为职业院校在加强技术技能型人才培养中必须实施的战略性举措和基本策略。但是校企合作的不顺畅或者合作不深入却极其常见，除了一些众说纷纭的原因之外，根本还在于多元合作参与者的治理不当造成的。这是因为，新常态背景下校企合作的网络化越来越明显，合作组织体系的边界越来越模糊，权力越来越分散，各种问题更加复杂化、动态化，如何才能兼顾合作效率及资源配置效能的双提升，网络化治理模式就成为了职业教育校企合作治理的首要选择，可以在多元化的参与主体之间建立一种真正的多中心的制度安排，可以有效实现职业教育的社会公共价值。伴随着我国市场经济体制的更加完善，职业教育校企合作网络化治理将重新界定政府机构、职业院校、社会组织之间的关系，建立起公民社会治理结构，进一步创新社会治理模式，它也代表了校企合作治理的未来。

参考文献：

[1]南旭光，张培.高职校企合作伙伴选择及稳定机制研究[J].教育与职业，2015（33）：18-21.

[2]孙牧.网络化治理研究综述[J].云南行政学院学报，2010（4）：80-83.

[3]李晓歌，夏维力，刘杜娟.基于信任演进的校企合作创新网络知识转移动力机制研究[J].情报科学，2015（5）：42-47.

[4]解水青，秦惠民.阻隔校企之“中间地带”刍议——高职教育校企合作的逻辑起点及其政策启示[J].中国高教研究，2015（5）：85-90.

[5]唐明良，张红梅，张涛.基于教育治理能力现代化的职业教育治理体系构建[J].教育与职业，2015（34）：5-8.

[6]沈绮云，万伟平.政府有效介入校企合作长效机制建设——基于利益相关者理论[J].职教论坛，2014（25）：71-74.

[7]南旭光.职业教育公私合作伙伴关系的理论审视与现实对策[J].中国职业技术教育，2015（30）：32-37.

责任编辑 肖称萍