职业教育督导的地位、职能与分类

摘 要：职业教育督导是对职业教育行政的相关主体包括政府及相关职能部门和职业学校贯彻落实国家相关政策法规的督导，旨在推进职业教育领域的依法治教和推动职业教育事业科学发展。职业教育督导内涵主要是提高职业教育发展水平、提高职业学校办学质量和办学效益。职业教育督导的主要职能是监督政府依法履行教育职责改进职业教育工作、指导职业学校规范办学提高教育质量，以及对职业教育发展状况开展评估监测。职业教育督导分类除了传统督导，还有行业企业契约督导。

关键词：职业教育督导；地位；职能；分类

作者简介：徐海峰（1966-），男，福建浦城人，江苏理工学院副研究员，研究方向为职业教育。

基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“地方政府职业教育督导评估实证研究”（编号：14YJA880078），主持人：徐海峰；江苏省社会科学基金课题一般项目“发展现代职业教育进程中的职业教育督导评估研究”（编号：14JYB009），主持人：徐海峰；江苏高校哲学社会科学研究基金资助项目“地方政府职业教育督导评估的问题与对策研究——以江苏省为例”（编号：2014SJB451），主持人：徐海峰。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）07-0005-06

在国家提出加快发展现代职业教育的背景下，如何有效地开展职业教育督导工作是一项新的课题。研究职业教育督导的地位、职能与分类，理清职业教育督导基本理论问题，对推动职业教育督导实践和提高职业教育督导水平，无疑具有重要的理论价值和现实意义。职业教育督导的一般含义是指对职业教育实施教育督导。职业教育督导也可以看成是由教育督导部门实施的教育督导活动，旨在推进职业教育领域的依法治教[1]。

一、职业教育督导的地位

职业教育督导地位的形成取决于两个方面：一是教育督导在依法治教中的定位与作用；二是职业教育督导在教育督导体系中的重要程度。

（一）教育督导定位与作用

教育督导制度设计的核心问题是教育督导在依法治教中扮演何种角色，如何发挥依法治教作用。为此，国务院《教育督导条例》（2012年）作出了顶层设计，可以从教育督导的定位来解读。教育督导定位包括三个层次：一是法制定位，目标是保证国家教育政策的贯彻落实；二是行政定位，教育督导是提高国家教育政策执行力的行政监督方式，重在推进政府依法行政和学校依法办学；三是工作定位，要求通过督政和督学，发现问题、改进工作，推动教育事业科学发展。三种定位相互联系，法制定位是核心，行政定位是支撑，工作定位是提高督导实效性和督导水平的关键，进而构成教育督导实施依法治教和推动教育事业科学发展的有效机制。总体来看，教育督导的基本作用聚焦于实施依法治教和推动教育事业科学发展两个层面。因此，评价教育督导水平的高低主要涉及以下两个方面的督导效果：一是看政府依法行政和学校依法办学，二是看政策落实和通过督导解决问题。其中，第一个标准主要涉及教育行政的过程（教育督导不干涉具体的教育行政过程，主要是从法制的角度和主体责任的层面，推进政府依法行政和学校依法办学），其重要内涵是政府依法履行教育职责和学校依法履行办学职能；第二个标准主要涉及教育行政的结果，其重要内涵是教育发展水平以及解决管理问题和教育问题。建立教育督导制度就是要通过督政和督学落实教育优先发展的战略地位，确保国家相关政策法规的贯彻执行，推动教育事业科学发展。简要来说，所谓教育督导是指通过督政和督学保证国家教育政策的贯彻落实。广义上的国家教育政策包含了教育的法律法规和方针政策[2]。为了保证国家教育政策的贯彻落实，我国教育督导采用分级督导的体制。政府是教育督导的主体，教育督导机构是教育督导的实施主体，教育督导机构在本级政府领导下独立开展督导工作。教育督导机构承担本级政府赋予的职业教育督导职责。

（二）职业教育督导是教育督导体系的重要组成部分

根据教育统筹管理与分类指导的原则，对职业教育实施督导，具有以下内涵：一是在政策法规的层面，教育督导是要保证教育的法律法规和方针政策的贯彻落实，尤其是要强化国家有关职业教育政策的有效执行。通过实施教育督导，强化法制对职业教育治理的引领、规范、促进和保障作用。二是在管理的层面，教育督导围绕依法治教，促进教育行政中决策、执行、监督三者协调、互动与合作，共同实现职业教育发展的重大战略和相关政策的治理目标。教育督导还要发挥政府教育监督的行政职能，对下级地方政府（县级以上）的职业教育工作和区域内职业学校的教育教学工作进行监督和督查。监督政府依法履行教育职责提高职业教育发展水平，监督职业学校依法履行办学职能。同时，教育督导还是一种专业指导活动，旨在根据职业教育的规律与特点，指导政府改进职业教育工作，指导职业学校改进教育教学工作。通过教育督导机制，在规范政府依法行政和学校依法办学的同时，激励政府改革创新，激发学校办学活力，提高职业教育管理效能。三是在教育事业发展的层面，教育督导致力于推动职业教育事业科学发展。通过监测和职业教育督导评估，首先是要发现系统性的问题；其次是运用调控机制着力于解决职业教育的“弹性”问题和教育行政体制所不能有效解决的问题，提高职业教育发展水平，提高职业学校办学质量和办学效益，使职业教育能够更好地适应社会经济发展，有效满足经济社会发展对技术技能人才的现实需求。

从上述内涵看，职业教育督导是对职业教育行政的相关主体包括政府及相关职能部门和职业学校贯彻落实国家相关政策法规的督导，旨在推进职业教育领域的依法治教和推动职业教育事业科学发展。职业教育督导内涵主要是提高职业教育发展水平、提高职业学校办学质量和办学效益。为了教育事业的发展，现代教育行政从强调国家的教育行政部门在教育事业中的领导和管理作用，转向从教育管理这一更广阔的角度界定教育行政[3]，学校教育行政也被囊括其中[4]。从这个角度看，教育督导是现代教育行政的有机组成部分，职业教育督导是现代教育行政活动的有机组成部分，是政府为统筹管理职业教育而实施的监督、指导、反馈和调控的专门活动。职业教育督导由政府领导下的教育督导机构具体组织和实施（督导体制）。与职业教育是一种特殊的教育类型相适应，职业教育督导的重要意涵是职业教育分类督导。在教育督导体系中，职业教育分类督导的重要价值在于：一是建立起政府对职业教育事业发展的监督、指导、反馈和调控的路径和机制。二是形成行政性与专业性相结合的督导模式，提高职业教育督导效能。三是在管理上强化职业教育的基础性作用和战略地位。

落实加快发展现代职业教育重大战略，推动职业教育事业科学发展，职业教育督导处于“保驾护航”的地位。在国家提出加快发展现代职业教育的背景下，职业教育督导不仅要落实职业教育在产业升级转型、建设人力资源强国和全面建设小康社会中的基础性作用和战略地位，还要分级督导和落实建设现代职业教育体系的目标、责任和任务，尤其是督导提高职业教育发展水平，指导职业学校规范办学提高教育质量，以及为职业教育发展创造更为公平、更有效率、社会广泛参与的制度环境。提高职业教育督导效能必须紧扣建设现代职业教育体系所提出的“结构规模更加合理、院校布局和专业设置更加适应经济社会需求、职业院校办学水平普遍提高、发展环境更加优化”四大任务，发挥好职业教育督导的保障作用。要从规范行政转向强化职责督导；要从教育监督走向发现问题和督导解决问题；要从监督政府、指导学校，迈向督导调控。通过有效的督导，在国家层面加强统筹协调和分类指导的同时，以地方政府为主体解决涉及职业教育的难点问题。这是形成具有世界水平的现代职业教育体系的坚实保障。从督导趋势看，要针对地方政府统筹管理、社会积极参与职业教育（督政）和职业学校规范办学提高教育教学质量（督学）两个方面制定督导规则，加强职业教育督导。通过“发展责任与协同创新”、“健全制度与落实权益”、“发展绩效与责任问责”、“政策绩效与发展水平”、“健全标准与有效督导”等相关督导要素的系统作用，推动职业教育事业科学发展。

在理解督导和职业教育改革与发展的关系上，要从提高国家教育政策执行力，深化对督导本质的认识。一是提高教育政策执行力必须超越“执行”的视域局限，执行力实质上是指“有效实现政策目标的效能”[5]，是包含决策因素、地方政策协同和学校办学落实等要素的执行力。教育督导着力于相关主体提高国家教育政策执行力，通过监督、指导、评估监测履行督导管理职能，不仅对推进职业教育改革与发展起到直接的保障作用，也为教育决策提供最直接和最有力的信息支撑，有助于深化职业教育改革。二是政策层面，要关注职业教育公共政策。经验表明，许多教育问题不是教育界本身就能够解决的，职业教育督导必须对涉及行业企业的职业教育公共政策给予更多的关注，为职业教育发展方式转变和加快发展现代职业教育提供坚实保障。

三、职业教育督导的职能

所谓职能是指事务本身所具有的功能与作用。教育督导的三大职能是督政、督学和评估监测，而具体的职能结构则是以监督、指导、评估监测为基础的督导管理。为了更好地实现“保驾护航”，改善当前职业教育督导工作中存在的监督不到位、指导不力、反馈不及时和调控薄弱的问题，职业教育督导需要改善监督职能，强化管理职能，扩大指导职能。综合来看，职业教育督导（分类督导）的职能作用突出体现为：一是监督政府依法履行发展职业教育的职责和指导政府提高职业教育发展水平。二是监督职业学校依法履行办学职能和指导职业学校规范办学提高教育质量。三是组织开展职业教育评估监测，为更有效地督政和督学提供科学的手段和必要的基础。为此，应根据职业教育督导的职能范围落实好职业教育督导职能（见表1）。职业教育督导职能是科学指导职业教育督导实践和有效开展职业教育督导工作的重要依据。

（一）督政

督政，即县级以上人民政府对下级人民政府落实国家教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的督导[6]。督政的理念立足于发现问题、改进工作。督政的实施以地方政府履行教育职责为根本，以政策协同和政策的有效执行为重点，通过加强督导管理来保证国家相关政策法规的贯彻落实。监督政府是督政的主要形式，同时督政过程的监督、指导、评价的行为被纳入督导管理的范畴。职业教育督导的督政职能主要包括执法监督、监督政府依法履行教育职责改进职业教育工作、监督政府相关部门提高职业教育行政效能。

1.执法监督。执法监督重在落实教育优先发展的战略地位，以及监督地方政府落实好学校办学自主权。执法监督内容主要是对政府在教育投入和落实职业教育财政政策的情况进行督查和问责，以及对政府建立教育行政权力负面清单制度及执行情况的监督、检查。应把职业教育生均经费和普职比例列为执法监督的重要指标，强化执法监管的问责力度。针对政府相关部门对职业学校干预过多的问题，要切实落实好学校办学自主权。

2.监督政府依法履行教育职责改进职业教育工作。遵循宏观管理和间接管理的改革思路，政府依法履行教育职责主要是发展与投入、统筹管理和教育监督。在加快发展现代职业教育的背景下，随着职业学校办学条件的改善和学校自主办学格局的形成，地方政府对本地区职业教育发展负有统筹协调及监管的责任，而对此缺乏应有的认识是造成当前地方政府职业教育督导普遍缺位、督导职能弱化、督导效果差的主要原因。在职业教育发展方式由投入驱动向内涵发展的转变过程中，为了政府更好地履行教育职责，根据高等职业教育发展“以省为主”和中等职业教育发展“以县为主”的统筹管理体制，一是加强对地方政府统筹协调发展职业教育的责任、存在问题及改革进展的督导。督促政府围绕区域内职业教育的规模、结构、质量、效益的统筹协调发展，强化职业教育宏观管理的目标评价，把握本地区职业教育发展的现状和问题，形成支持职业教育发展的政策措施和有利于发挥政府管理作用的体制、机制，促进政府改革创新和全面履行教育职责。为此，开展区域职业教育统筹协调发展的督导，一方面是监督政府依法履行发展职业教育的职责，另一方面是通过督导促进区域内职业教育的规模、结构、质量、效益协调发展，提高职业教育发展水平。具体是以职责权益机制的制度建设为抓手，以经费保障、发展规划、政策协同、权益落实、办学条件、发展绩效为重点内容，评价和监督下级政府在发展职业教育及贯彻落实国家相关政策法规的情况，直至问责，提高地方政府的职业教育统筹协调能力，加强政府对职业教育的宏观管理和间接管理，促进管、办、评各司其职。通过加强区域职业教育统筹协调发展的督导，指导地方政府履行教育职责提高职业教育发展水平。二是强化政府的监管责任。政府是教育督导主体，教育督导机构在本级政府领导下独立开展职业教育督导工作，职业教育督导成效与政府承担的监管责任有直接的关系。为改变当前基层职业教育督导薄弱和不受重视的局面，强化政府的监管作用和责任，应将职业教育督导的目标与任务纳入到地方政府教育职责评价体系当中，强化分级督导的纵向连接关系，逐级推动职业教育督导工作的有效开展。政府要通过督学切实加强对职业学校的办学条件、办学质量和办学效益的监管。事实上，加强区域职业教育统筹协调发展的督导，可以在一定程度上强化政府的监管责任。在改进政府职业教育工作的督导框架下，有必要强化政府的监管责任。三是根据保基本、促公共的原则，督促和指导下级政府建立起包含行业企业社会责任的职业教育公共政策管理目标，并对完成目标的情况实施督查、问责和公告，提高政府公共治理和对职业教育公共事务的管理能力，回应公众和社会需求，优化职业教育发展环境。四是通过政府加强行业企业监督。行业企业是生产活动的主体，还是支持职业教育发展的重要力量和关键的环境要素。政府要通过购买服务的契约方式和市场机制促进行业企业参与职业教育活动，发挥企业重要办学主体作用。根据企业落地或属地原则，建立政府对国有大中型企业履行职业教育社会责任的契约监督制度，教育督导机构代表政府，对本行政区域内有关行业企业涉及职业教育的社会责任、提供相应教育服务等事项进行督查和总体评估，保证国家相关政策法规的贯彻落实。通过政府加强行业企业监督是考察政府的职业教育公共事务管理职责和政府对行业企业实施契约督导的需要，具有政府执法的法律依据。建立地方政府统筹管理社会积极参与职业教育的体制和机制，关键在于职业教育公共政策管理以及通过政府加强行业企业监督。

3.监督政府相关部门提高职业教育工作效能。由于政府责任制的分解和政府相关部门具有机关法人地位，建立地方行政部门教育工作督导制度是确保国家相关政策法规能够贯彻落实的重要环节。同时，督学过程中发现的需要财政、劳动、人事、教育等多部门协调的政策执行问题，也需要在本级就能够及时反馈并督导解决。但国家关于教育督导的督政规则是向下督导，两者之间存在冲突。为此，可通过地方立法或政府行政授权建立对本级政府相关行政部门的行政协同进行监督和督查的机制，即“同级督导”的督政机制，理顺与教育统筹管理体制相协调的机关督政体制，确保督导机构能够有效履行本级政府的教育监督职能。通过“同级督导”，使本级政府的政策协同、制度约束、经费、问责等职业教育督导事项能够落到实处，提高政府职业教育工作的效能。

（二）督学

督学，即县级以上地方人民政府对本行政区域内的学校教育教学工作的督导[7]。督学是政府间接管理教育的方式，发挥行政监督、教育反馈和办学调控的管理作用。督学的理念立足于引导和服务。督学的实施以规范学校办学为根本，以提高教育质量、实现教育目的为核心目标，兼顾公平及效率因素。督学主要采用行政性监督和专业性评价相结合的督导评估模式来指导学校依法履行办学职能。指导学校是督学的主要形式，同时督学过程的监督、指导、评价、反馈的行为被纳入督导管理的范畴。职业教育督导的督学职能主要是指导职业学校建立现代学校制度提高办学能力、指导职业学校规范办学提高教育质量。在此基础上形成监督和指导职业学校依法履行办学职能，提高办学质量和办学效益的政府管理机制。

1.指导职业学校建立现代学校制度提高办学能力。提高学校办学能力，不仅在于硬件条件的改善，也在于完善学校制度。为此，通过督导途径和督学专家，指导职业学校建立现代学校制度和完善校长负责制，增强学校自主办学能力，用好办学自主权。

2.指导职业学校规范办学提高教育质量。一是开展职业学校规范办学督导评估。以发展性评估的理念、督导标准和督导机制引导学校发展，规范学校办学。重点是以学校发展规划、教育教学经费和组织保障、办学条件、专业建设、教师队伍建设、人才培养为重点内容，评价和指导学校提高办学质量和办学效益。通过督导评估检验学校的办学条件合规定、合需要，办学行为合法、合规律，办学质量有保证和办学效益不断提高。作为政府管理教育的方式，职业教育督导既要借助督导评估的手段来更有效地督学，还要将学校教育评估纳入到政府管理职业教育的体系中来，形成评估监测的督导体系，提高督导的科学性。从当前职业教育督导实践看，应强化政府对职业学校专业办学情况的监管力度和对学校的问责。形成从学校到具体专业的督学体系和调控机制，强化政府教育监督的作用和效果。二是指导学校形成规范办学提高教育质量的自我约束与改进的制度，主要是指导学校建立视学制度，形成“督办（管）、督教、督学”三位一体的学校内部督学体制，强化行业企业参与评价，提高学校教育教学管理能力，提高教育教学质量和人才质量。三是为学校发展提供多方位的督导服务。通过帮助学校诊断问题、提供督导建议和专家咨询服务，指导视学，以及督查落实办学自主权和用好办学自主权的情况等，为学校发展提供多方位的督导服务。

（三）评估监测

科学的评估监测是有效开展督政、督学工作的前提和基础，是督导工作体系的有机组成部分。现阶段的职业教育评估监测主要包括职业教育事业发展的评估监测和人才培养质量的评估监测。督导部门对官方评估机构开展职业教育评估，要担负领导和组织责任。同时，还要把职业教育评估作为督导的重要依据。目前，依据《中等职业教育督导评估办法》（2011年）所开展的中等职业教育督导评估，是在监测区域中等职业教育发展状况的基础上针对地方政府的督导评估，这与学校教育评估制度及其主要履行评价职能有着本质的区别。

三、职业教育督导的分类

职业教育督导类型的划分以督导职能为主线，进行一级分类和二级分类。一级分类考虑到职业教育督导的特殊性，将职业教育督导分为传统督导和契约督导（行业企业契约督导）两大类，进一步提出二级分类，以及实施的督导形式（见表2），从而形成职业教育督导分类的稳定结构。在不同的历史时期，伴随督导主题的变化督导形式也发生变化（见表3）。对职业教育督导类型的划分并提出督导形式和督导主题的基本框架，不仅为职业教育督导形成稳定的结构和动态变化之间找到了解决方案，也必将为有效开展职业教育督导工作和建设分级分类的职业教育督导体系奠定重要的基础。

在本文结束之际，提出涉及《中等职业教育督导评估办法》（2011年）（以下称《办法》）的一个相关话题：中等职业教育督导评估的定位问题。中等职业教育督导评估的具体定位是要督促地方政府履行发展中等职业教育的职责，还是要评价和衡量区域中等职业教育发展水平？如果定位于前者，用一系列量化指标替代政府统筹管理责任是否合适，其结果不是强化反而是弱化了政府全面履行教育职责。如果定位于后者，“职业教育能够适应社会经济发展，有效满足经济社会发展对技术技能人才的现实需求”应当是判断中等职业教育发展水平的主要标准，而指标体系的设计缺乏可衡量和具体操作的相关标准，不过，鉴于《办法》实则是反映了中等职业教育发展状况的监测和总体评估，并且督导评估对象是地方政府，因而有其存在的重要价值，需要改进的是强化职业教育督导职能的相关内容。从职业教育督导目的来看，职业教育督导的目的分为三个层次：直接目的是为了保证国家相关政策法规的贯彻执行，间接目的是通过督导解决涉及职业教育的管理问题和教育问题，而最终目的是推动职业教育事业科学发展。因此，开展区域职业教育统筹协调发展督导和开展职业学校规范办学的督导评估可与职业教育督导评估在定位上形成互补，并且可以改善督导评估中学校积极性不高和学校主体性缺失的问题[8]。《办法》存在的主要问题是过于强调政府的发展责任而忽视全面责任。这种传统思维不利于解决当前制约职业教育发展的难点问题。

参考文献：

[1]徐海峰.职业教育督导的意义、内涵与特点[J].职教论坛，2015（22）：5.

[2]蔡连玉.教育政策与法律[M].北京：高等教育出版社，2012：91.

[3][4]吴志宏.教育行政学[M].北京：人民教育出版社，1999：5.

[5]谢少华.提高教育政策执行力必须超越“执行”的视域局限[J].华南师范大学学报（社科版），2008（6）：90.

[6][7]教育督导条例（2012年）[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2012-09/17/content_2226290.htm.

[8]宁本涛.提升学校教育督导效能的校长满意度研究[J].教育研究，2015（2）：86.

责任编辑 韩云鹏