间断-均衡理论视角下的中国国家干预政策研究

陈刚华，张　程

(华中师范大学　公共管理学院，湖北 武汉 430079)

间断-均衡理论视角下的中国国家干预政策研究

陈刚华，张程

(华中师范大学公共管理学院，湖北 武汉 430079)

摘要：国家干预一直以来是中国社会的特色，中国的社会主义体制也决定了中国特殊的政经关系，为此还形成了所谓的“中国模式”。本文试从对国家的重新思考入手，分时深入展开对确立市场经济体制以来，中国政治对于经济干预的发展历史，运用“间断-均衡理论”对这段特殊的政经过程进行历史制度主义研究。中国经济的背后始终都有另一只政府的手，在时时刻刻地对中国经济发挥着指导性的影响。不容置否，国家干预曾是支撑起中国这个不成熟经济体的不二法杖。然则，在政策变迁过程中，国家干预也呈现出新思路，“市场决定论”作为基本出发点，政府不断利用市场力量修正政府功能，也不断在改善市场中发挥积极的调节作用。如此这般，未来的政治和经济将得到良性的发展，对推进市场化改革，更甚者将对顺利超越“新常态”发挥出新的导向性的作用。

关键词：国家主义；国家干预；宏观调控政策；间断-均衡理论

一、序言

20世纪五六十年代美国的政治科学、社会学理论和政策决策议题很少会提到国家，主流的研究视角是多元主义和结构功能主义，其最主要的特征就是采用社会中心论的方法来解释政府的行为。在这些视角中，国家被视为过时的概念，代表着对国家特定宪政原则的干瘪无味的法律条文主义研究。取而代之的“多元主义和集团”概念则被认为是更适合普遍性的研究。“二战”后的发展事实使得原本以社会中心论来解释社会变革和政治现象的创举，变得愈加不可靠。随着20世纪30—50年代“凯恩斯革命”的兴起，国家宏观调控成为标杆做法，公共社会开支在发达资本主义民主国家蓬勃发展。到20世纪70年代中叶，英国和美国都确定无疑地在更为激烈且不确定的国际经济竞争中遭受巨压。在这样一个节骨眼上，以国家作为行为主体和作为有社会影响力的制度结构的观点开始时髦。70年代以来，回归国家学派兴起，强调国家在政治生活中的重大影响力，并将国家视为具有相对独立的自主性的行动者。在以国家为中心的视野下能够看到社会中心论者所忽略的因素，一定程度上肯定了政治过程相对于社会经济过程的独特性。

当前学术界正在进行着一场变革，自2000年以来，比较社会科学研究领域突然兴起了对“国家”的兴趣。国家无论是作为一个行为主体或一种制度组织都受到了高度的重视[1]2-7。有效国家干预目前已被认为是资本主义成功因素里不可分割的一部分，即经济腾飞愈加明显地成为权威政治下秩序和高效率的结果。当代社会更愿意采纳“新国家主义”理念，国家社会模式作为一种新的宏观范式，蕴涵着对国家与经济、社会之间关系的重新思考。国家的角色不再只束缚在维持国内政治经济秩序的桎梏中。反之，国家必须面对外部政经环境的剧烈变迁，研拟出解决之道[2]。当代的社会科学家在采纳国家中心主义的解释的同时，不只是将它应用于极权主义国家和后发展国家，还应用于英国和美国自身。由于对大型公共部门的争论已经在资本主义民主国家中占据了政治舞台的中心地位，也由于在这样一个不确定的、竞争性的、众多实体相互依赖的世界中，宏观社会科学层面正进行着理论体系的转变，整个转变过程中将预示着对国家、社会和市场经济之间关系的重新思考[1]7。

二、中国国家主义思潮的发展与分化

中国的国家主义是随着工业化、城市化成长起来的，整个近代社会在社会治理体系的设计和行为选择上，都是基于国家主义的立场。国家主义由民族主义发展而来，国家主义比民族主义更讲求政治化、更为极端。中国民族主义狂飙是一场蕴藏着文化认同诉求和中国崛起需求的较为复杂的内部思潮。民族主义可能只是政治化的追求国家的崛起，但国家主义强调国家的至高地位，在不纯粹的民意基础上企图借民主以实施威权并寻求提高国家现代化实力。伴随着“中国崛起”的呼声，中国的国家主义思潮将国家权力、国家能力放至很高的地位。鼓吹国家主义的学界分子逐渐意识到世俗国家理性因缺乏神魅性而不具备长久而稳定的生命力，现实的霍布斯式的政治秩序与施米特式神魅化的国家理性的结合才是真正意义所在。更有民粹式的威权主义以人民主权为正当性基础，将“人民利益”神圣化来作为挑战传统普适价值的手段创新。中国骨子里具有深重的儒家政治传统，民本是合乎道德的价值追求。古典主义的国家主义则将中华文明的延续力量看作国家存在的价值基础。同样，国家主义也将中华文明复兴的宏伟蓝图寄托在一个重新崛起的国家上。国家作为文明复兴的载体与手段，反过来手段超越目的，手段成为目的本身，所谓的中华文明不过是国家理性的价值表述，国家因此获得了神魅性[3]271-277。

许纪霖认为，当前在中国兴起的国家主义思潮是复杂而危险的。国家主义思潮的要害，在于对国家的推崇备至，通过借助“满足人民的根本利益”的传统话语，赋予国家理性的正当性。然而真正关怀的并不是构建相对完善的政治机制来保障国民个人的自我发展，而是一个超脱个人之上的“国家”。同时，国家主义的兴起形成一种现实威胁。在全球化的背景下，威权政府与市场经济的结合很可能会造成一种局面，即政府成为配置社会资源的主导者，它利用所掌握的公共资源来化解社会矛盾。但国家主义本身是一种虚无化的主义，消除政治化后的政治，剥离价值后的价值。国民价值目标不是追求所在，唯一重要的是国家自身的强大。其实不然，民族国家的建立是启蒙的主题之一，但启蒙的核心不是国家，而是人的自由与解放。在国家主义思潮下，“公民权”相较于“公民身份”，在价值序列永远处于次级位置，作为抽象整体的国家是掌握统治权的主体，个别具体的国民却是被支配的客体。

王晓明发现，80年代启蒙运动的时候，关键词是“个人”；90年代的核心词变成“阶层”；这几年则转移到“国家”[4]。80年代的新启蒙运动提供了一套普适价值，出现了一场以个人解放为中心的思想启蒙运动，由此开启民智、传播科学、荡涤愚昧，并步入一个激情与浪漫的时代，一场回归常识的市场化改革蓬勃展开。但到90年代后启蒙价值不断地受到质疑，启蒙受到了来自各方面的严峻挑战。传统的儒家价值被丢弃，现代的启蒙价值开始式微，各式各样的价值虚无主义侵入中国思想界，国家主义成为一种虚幻的认同对象。思想理论陷入徘徊与茫然的境地，这对决策层产生了一定影响。时至今日，中国再一次面临着历史的抉择，是固步自封、放大中国特殊性，还是继续沿着启蒙的路径，回归人类主流文明，这是关系到中国社会未来走向的大问题[3]271-276。

三、间断—均衡理论视角下的中国国家干预过程

(一)间断-均衡理论回顾

间断-均衡理论起初源于生物进化的“间断-均衡说”，认为生物的进化是渐变与跃进交替的进化模式，进化和生物类别细分是一种接近停滞但间杂着大规模灭绝和替代的过程。到20世纪90年代初，基于对美国政策过程的观察，鲍姆加特纳和琼斯发现美国的政策制定在长期的渐进变迁中通常伴随着短期的重大政策变迁，从而提出间断-均衡理论，从而将其引入公共管理领域，用以描述与解释兼具渐进性和非渐进性特征的政策过程，并发展为被学界广为接纳的政策变迁理论。间断-均衡理论范式认为，公共政策是决策者依据具体的决策情境而做出的动态选择，有限理性和分散的政治结构是间断-均衡理论赖以建立且具有广泛适应性的基础。

(二)国家干预是一个连续的历史过程

国家干预的概念具有广泛性，可以从干预主体、干预受体和干预范围三个层面展开描述。干预主体包括国家机关(权力机关、行政机关、司法机关)的干预以及国家授权“第三部门”所进行的干预；干预受体既包括社会组织，又包括作为自然人的公民；干预的范围既包括政治干预和经济干预，又包括文化干预和社会干预。本文所指的国家干预，主要是指政府的干预，其干预的范围主要是指政府对社会经济生活的干预。

历史地看，任何一个能被国家统治阶级采用的经济学理论，都因为其理论主张在当政者看来是符合国家经济发展要求的。国家干预是一把“双刃剑”。干预得好，有利于促进中国经济持续稳定的发展；反之，可能导致对经济的摧残。在相当长的一个时间里，在经济高度集中的体制下，国人饱受“干预之苦”，以至于现在回首还不能接受干预的历史事实。出现这种情况出于两个原因，一是对过去的干预至今心有余悸，二是我们至今仍没有完全摆脱全面干预的束缚，因为部分干预措施不仅没有造福于民，反而给人民带来了伤害。客观地讲，总体上中国过去所采取的干预措施主要是宏观层面的调控措施，它是有效、有益和成功的。尽管在多变的国内和国际形势下，中国在过去的干预中也存在着某种不成功的干预，但是不能因此完全否定国家干预的成效或者拒绝国家干预。撇开因实施经济法而获得的干预益处，仅就中国近十几年所经历的宏观调控的干预措施来探讨我们所能感受到的国家干预[5]。

从计划经济体制结束后国家干预模式发生剧烈变化到开始转入稳定的干预政策形式，基于社会主义市场经济下的宏观调控的研究视角，我们可以运用间断-均衡理论解释这其中的政策渐进断续与停滞问题。1992-2007年是社会主义市场经济体制初步建立与逐步完善时期，市场的逐步放开使得生产过剩与相对短缺并存，通货膨胀与紧缩压力并存。这一阶段的宏观调控由原来直接的以行政和计划手段为主，发展成为以经济、法律等间接手段为主，财政、货币政策的调节作用越来越大。2014年以来，中国经济进入了一个“新常态”，宏观调控思路和方式也步入创新阶段，新的调控方式丰富起来，向“新常态”的顺利过渡成为宏观调控的重要任务。

(1)明确市场经济体制背景下的宏观调控政策的尝试制定：(1993～1996的政策均衡期)。1992年，在邓小平同志南巡讲话精神鼓舞下，我国经济出现了超高速非理性的增长，增长率高达14.2%。自1992年下半年起，中国经济生活以房地产、金融等领域内的热潮表现出投资需求和消费需求方面的急剧增长，供给层面却因能源和资金的全面紧缺，通货膨胀进而演化成通货飞涨。为遏制经济过热和通货膨胀狂飙的势头，国家采取了一系列包括调整结构和控制总量、稳固农业基础、控制固定资产投资的过快增长、实行从紧的货币政策与财政政策等宏观调控政策。1993年中央出台《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，1994年将改革调控范围延伸至财政、税收、银行、外汇、投资体制，1995年和1996年则继续实行财政与货币双紧政策，以巩固前两年的调控成果。三年左右的一揽子措施，有效地抑制了狂热不合理的投资需求和消费需求，价格涨幅显著回落，国民经济继而呈现出“高增长、低通胀”的良好趋势，成功实现了经济的“软着陆”。1993～1996年由于宏观调控是在明确实行市场经济体制背景下进行的，并非简单地运用直接调控手段来给经济降温，而是综合运用各项调控措施，有层次、有步骤地逐步推进的，取得相当好的效果，该阶段整套紧缩性政策形成了一定政策均衡期。

(2)存在一定偏差的积极财政政策的尝试：(1998～2002年的政策偏移期)。由于前一阶段宏观调控、体制转轨的成效渐显后出现回落势头，再加上1997年东南亚爆发的严重经济危机和1998年中国遭遇的历史上罕见的特大洪涝灾害，以及中国经济的国际化进程加快，中国国内商品供求开始由卖方市场转向买方市场，有效需求不足成了制约经济发展的障碍点，经济增幅出现了走低的趋势，同时又出现了明显的通货紧缩。面对这种情况，国家宏观调控政策的方向也随之发生了扭转，由过去“适度从紧”、“稳中求进”转向至“扩大内需”的财政政策和稳健的货币政策。1998年开始发行长期建设国债，刺激内需。1998年央行取消了商业银行的贷款限额控制，1998年到1999年法定存款准备金率一降再降，最终下调至6%。同时，从1998年到1999年三次扩大贷款利率的浮动幅度；1998年到2002年间5次下调存贷款基准利率；1999年9月开征利息税，消费政策方面变限制消费为鼓励消费。2002年，中央明确提出要“促进国民经济持续快速健康发展”。这一系列政策的制定在很大程度上刺激了群众的消费需求，提高了其经济消费水平，出现了空前未有的消费热潮。我们可以看到财政、货币政策所起的连锁效应越来越大，在肯定以“扩大内需”为主的调控政策的积极正面效应的同时，这六年中积极财政政策效应的偏差是一致的且显而易见的，由于片面强调调控需求一方，而忽视了调控供给一方，未能将需求刺激与供给推动很好地结合起来，故宏观经济调控政策效应与预期理想状态至今仍存在一定差距。从而这六年政府活动既形成了一定的政策均衡，但均衡之中又发生了政策的偏移，为日后的干预政策环境留下发生变迁或一定渐退的可能。

(3)由扩张性到中性的宏观调控政策的转变：(2003～2007年的政策渐进变迁期)。鉴于1998至2002年对扩大内需的过度刺激，忽视了供给的调控。自2003年下半年起，中国经济运行中又出现了投资增长势头过猛、投资需求过剩的情况，具体表现为土地征收失控、社会分配不公日益突出。这些不稳定、不健康的因素慢慢潜伏在中国经济运行过程中。同时，人民币升值预期不断升温，大量国际热钱不断流入，通货膨胀压力逐渐加大，这些都助推了上海、杭州等地的房地产泡沫的产生。面对这些问题，国家开始加强和改善了宏观调控决策，在实施总量调控的同时，也将着眼点放置于调整和优化投资结构上，力求做到松紧适度。

2004年国务院明确提出通过加强和改善宏观调控、实行“有保有压”的政策来抑制原材料过热行业的盲目扩张，通过管住土地和信贷“两个闸门”来抑制经济过热、投资过热。人民银行宣布提高再贷款利率并实行再贷款浮息制度，同时允许贷款利率打开上限。随着部分城市房地产价格的过快上涨和房地产泡沫的愈演愈烈，2005年《政府工作报告》明确提出宏观调控的重点是控制房地产价格的过快上涨；人民银行宣布取消住房贷款优惠利率，提高按揭贷款首付比例。2006年中央进一步明确提出“要努力实现国民经济又好又快发展”。2007年中共十七大将“经济增长方式”改称为“经济发展方式”，把加快转变经济发展方式、完善社会主义市场经济作为实现未来经济发展目标的关键。2007年货币政策综合运用汇率、利率、存款准备金率、公开市场业务等手段，加强本外币政策的协调和银行体系流动性管理，在稳健中略显紧缩。为了防止全面性的通货膨胀，国家采取了加大农业生产扶持力度、保障成品油供应、保障低收入群体生活等一系列措施，同时国家还启动了居民基本生活必需品的临时价格干预措施，从而保证了重要商品和服务价格的基本稳定和市场的正常供应[5]88。

本次宏观调控政策很重要的特点就是货币政策尤其是公开市场操作发挥了越来越重要的作用。其次，在已推行稳健的财政货币政策却未能有效遏制部分行业和地区的经济过热的基础上，还辅以采取了行政手段。随着中国经济运行环境不断变化，政府对宏观经济政策的调整更多地采用经济手段，逐渐实施了真正的一般意义上的财政、货币政策，形成了中国特色的复合型宏观调控体系，以经济手段为主，行政手段为辅。国家干预的手段通过宏观调控政策显现渐进式变迁趋势，如瓦格纳所提的“政府活动扩张法则”，随着人均收入水平的提高，政府为满足较高的社会发展，政府活动随之扩张，政府支出也随之增加。

(4)进入经济“新常态”宏观调控政策组合变化：(2014至今的政策(过渡)均衡期)。2014年以来，由于生产成本上升、技术进步方式变化、投资收益率下降、出口导向型增长不可持续等因素，中国经济进入了“新常态”。新常态的表现就是经济增长率下降、“滞胀”隐患出现、就业压力减小、消费占比提高、产业结构从劳动密集型向资金密集型和知识密集型转换，以及对自主研发的需求增加。在“新常态”下，我国适度降低经济增长目标，深化改革，加快产业结构调整和自主创新，实行供给和需求双扩张的政策组合，就目前而言，大规模的扩张性政策不可为，采取以供给管理为主、需求管理为辅的定向“微刺激”政策体系较为合适，既保证经济增长和就业，又能促进结构调整。供给管理应以改革为主，如通过改革强化市场力量，淘汰落后产能，减少无效供给；需求管理应以财政政策为主，实行货币稳健和小量紧缩、财政扩张的政策组合，货币政策以定向降准为主，在需求管理中起到辅助作用。同时，“大众创业、万众创新”政策成为实现经济提质增效的新引擎也作为顶层设计的宏观调控方式被提出。政府推进双创政策制度变迁的重点应是为企业、民众提供公平而充分的竞争环境和空间，让市场机制能够充分发挥作用，而不是由政府本身介入市场来直接选择发展的产业和项目。更重要的是，要通过市场机制与全面深化改革，把蕴藏在广大人民群众中的创业创新的激情最大限度地释放出来。

经济“新常态”下我国将一改往常挤压式的经济增长模式，适度降低经济增长速度，放弃“强刺激”，力推“强改革”，也不再简单运用财政、货币政策的调节作用，而是将财政、货币政策与产业创新、收入分配、节能环保政策密切配合，宏观调控与微观规制将呈现良性互动。宏观调控政策作为国家干预的手段在这个过渡阶段越发凸显出社会的力量，政府通过不断简政放权的改革，扮演着社会秩序与经济生活的适度积极的干预者的角色。

四、结语

国家干预主义的渊源从古典经济学追溯起，亚当·斯密以理性经济人假设为基础，推崇市场机制这只“看不见的手”，反对政府干预经济；到19世纪瓦格纳提出“国家活动不断增加的法则”即“瓦格纳法则”认为，为适应较高的社会发展的需求，政府活动的增加和扩展成为必然。再到凯恩斯提出，要全面发挥国家调控的作用，政府不应该再仅仅消极地扮演社会秩序的维持者，而且还应该成为社会生活与经济领域的积极干预者，并由此形成了干预主义的政府职能论。

阿姆斯特朗·威廉斯总结中国的增长是凭借中央集权的政府、控制人口增长的严格规定和政府操控的经济，在一段相对较短的时间内确立了某种程度的秩序和标准。美国著名经济学家大卫·M·科茨曾把中国的经济转型称作是“国家指导型转型战略”。他认为，中国的国家指导型战略既注重转型又兼顾发展，是唯一能实现经济转型和发展的有效途径。他曾说，“如果中国放弃了它先前的战略而采纳了新自由主义的途径，那么可能会损害中国的经济发展”[6]。俄罗斯经济学院教授弗拉基米尔· 波波夫也曾说：“中国的发展模式，或者说东亚的发展模式，对所有发展中国家具有无法抗拒的诱惑力，因为这种模式引发了世界经济史上前所未有的一轮增长。”[7]

改革开放以来，中国实行的是一种自上而下、政府主导市场经济发展的模式，也就是说宏观调控一直扮演着主导的重要作用。需求与供给的问题是周期性问题的表象，是我国国家干预的必要前提。在中国式的国家干预模式下，我们习惯于把中国当作一个经济奇迹，但不可否认它也是一个政治模式。对于中国这样一个不成熟的经济体，国家干预成为其稳定的城墙，政府主导与市场经济相结合是中国模式的突出特点。我国国家干预政策在其整个变迁中，从政策伊始的初步均衡到政策渐退期再到政策渐进期直至到现当下以及未来的新均衡发展趋势，政府不断利用市场力量改善政府功能，也不断在改善与扩展市场中发挥积极的干预作用，也就是说，利用政府弥补市场缺陷，同时利用市场克服政府失败。

参考文献：

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[7]詹得雄.国外热议“中国模式”及其启示[DB/OL].[2008-03-27]http://www.news.xinhuanet.com/ word/2008-03/27/content_7867764.htm.

责任编辑：游涛

收稿日期：2016-05-06

作者简介：陈刚华(1976-)，男，江西南昌人，行政学博士，华中师范大学公共管理学院讲师，研究方向：行政管理理论与公共政策分析；张程(1995-)，女，江苏泰州人，华中师范大学公共管理学院本科生，研究方向：政府治理与公共政策。

中图分类号：F20

文献标识码：A

文章编号：1009-1890(2016)02-0003-05