边疆治理现代转型：从“国家主义”到“国家社会互构”

摘 要：边疆治理现代化是國家治理现代化的重要组成部分。推进边疆治理现代化，首先应确立科学的推进策略并选择恰当的实施路径。从现代治理理论及其实践的角度看，边疆治理现代转型的关键在于以公共治理权力为轴心合理调适国家与社会关系，实现边疆治理从“国家主义”到“国家社会互构”的转型。为此，应进一步引导、规范和发展社会力量，为边疆治理的现代转型打好社会基础。

关键词：边疆治理；转型；“国家主义”；“国家社会互构”

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）03-048-03

党的十八届三中全会明确提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，“国家治理现代化”由此成为一个全新的时代命题。国家治理现代化，既是一个整体性概念，又包含着对国家各个组成部分的强烈诉求。作为国家疆域之边缘地带，边疆地区是国家的重要组成部分，在国家发展中具有特殊的战略地位。因此，确立科学的转型策略，选择恰当的转型路径，加快边疆治理现代化进程，就成为边疆建设面临的重大理论与实践课题。

一、边疆治理转型的策略

所谓边疆治理现代化，就是树立现代的理念、思维与精神，建立更为科学、完善的组织与制度体系，运用现代的、与时俱进的技术、手段与措施开展边疆治理并实现边疆公共事务的治理目标[1]。边疆治理从传统治理形态向现代治理形态转变，并逐步获得现代属性的过程即是边疆治理现代转型。从某种意义上说，边疆治理现代化是边疆治理现代转型的结果。推进边疆治理现代转型，关键要确立科学的推进策略，并在此基础上选择恰当的行动路径，而治理及其现代化的核心诉求与价值取向则是确立科学的边疆治理转型策略和行动路径选择的根本依据。

首先，现代治理理论及其实践模式，是围绕治理权力“轴心”展开的公共事务治理与公共利益实现的宏伟图景，要形成公共事务治理的多元主体结构与多元互动方式，就必须实现治理权力与权威的分散化或“去中心化”。“去中心化”要求政府科学配置公共治理权力，实现政府内部层级间的理性放权与授权，同时还权于社会，从而提高政治体系运转效率、激发社会自主治理活力。

其次，现代治理理论及其实践模式，所展示的是一幅国家与社会关系调整的新图谱。在国家与社会关系新图谱中，公共治理权力的公共性与包容性进一步彰显，社会的自主性与建构功能进一步增强，政府更为廉洁高效、社会更具活力、市场更有秩序和效率。可见，治理现代化本质上是以公共治理权力为中心所建构起来的全新国家与社会间关系，治理现代化的本质属性为边疆治理现代化策略提供了基本的方向与指南。

根据公共治理权力在国家与社会之间配置状况的不同，边疆治理可采取三种策略，即国家（权力）中心、社会（权力）中心、国家与社会间权力共享。不同的策略分别赋予国家、社会不同的地位，由此形成了“强政府-弱社会”、“强社会-弱政府”与“强政府-强社会”等不同关系形态。治理现代化的价值取向势必要求边疆治理的现代转型首先应摒弃传统的“国家（权力）中心”策略，确立“国家与社会间权力共享”策略，明确国家、社会在治理转型中的地位与角色。

二、边疆治理转型的路径及其比较

基于上述策略，边疆治理可采取国家建构、社会建构、社会参与建构、国家社会互构四种路径。其中，社会建构路径是指公共治理权力完全或主要由社会行使，国家完全或基本不行使公共治理权力。这种方式忽略了国家或政府在公共治理中的主导地位，在现代国家政治生活实践中并不存在。因此，边疆治理及其转型可供选择的路径，主要是国家建构、社会参与建构、国家与社会互构，其中社会参与建构是国家建构与国家社会互构的过渡形态。

国家建构路径，是指国家或政府在边疆治理中占据绝对性支配地位，独揽公共治理权力，并开展边疆公共事务治理活动，也就是边疆治理的“国家主义”路径。在边疆治理现代化语境下，国家建构路径则是国家依靠政权的力量强行推进边疆治理现代化，其实质是政治统治模式下的边疆治理现代化。这种方式适合于公民参与意识较低、社会力量十分弱小因而根本无法有效参与边疆治理的情况。

社会参与建构路径，是指国家或政府在边疆治理中占据主导地位并发挥重要作用，但是国家或政府并不是独揽公共治理权力，而是与社会分享一部分公共治理权力，积极吸纳社会力量参与边疆治理。这种路径适合治理体系比较开放、公民具有较强的公共精神与参与意识、社会组织发展较快、公民社会发育较好的边疆地区。

在社会参与建构路径中，国家能够有效控制与调节社会，建构法治秩序与社会生活规则；以社会组织为中心的公民社会获得了一定的公共治理参与空间，但是社会力量并没有强大到足以有效影响国家控制能力，实现对国家的建构，只能被动地接受国家力量的建构。相反，国家能够比较充分地发挥其自主性，实现对社会的建构。

公民社会发展比较成熟之后，国家与社会之间的建构关系必然发生变化。这时，社会不仅接受来自国家的建构，同时也能够有效限制国家自主性、影响国家政策倾向，实现对国家的建构。换言之，国家不再享有完全的自主性，它也要受到社会的建构。一方面，国家通过建构法治秩序与规则实施对社会的有效控制，使社会朝着国家预期的秩序与方向发展。另一方面，社会力量的影响使得国家被迫按照社会的意愿做出某些改变与调整。

国家重塑社会，社会塑造国家，二者相互交织，这就是国家社会互构路径。在这种路径中，国家与社会相互吸纳，即国家对现存社会力量的吸纳与现存社会力量对国家的吸纳，从而成功建立起“国家中心”与“社会中心”之外的“第三条道路”。因此，在确立了“国家社会间权力共享”的转型策略之后，实现从“国家建构”路径到“社会参与建构”路径再到“国家社会互构”路径的转变，就成为边疆治理现代转型的迫切任务。

三、边疆治理转型的现实基础与发展愿景

国家与社会之间的相互建构是一个持续的过程。随着国家与社会现代性增强，以往完全处于被支配地位的社会已获得了较强的自主性。在东部发达地区，社会参与公共治理已是一种常态。即便在边疆地区，社会力量参与公共治理也越来越普遍，社会参与建构边疆治理现代化已初露端倪。迅速发展的“社会参与”，为边疆治理从“国家主义”向“国家社会互构”路径的转型提供了坚实基础。

1.“社会参与建构”：边疆治理现代转型的现实基础

边疆治理现代化过程中的“社会参与建构”，主要表现为两个方面：一是社会组织发展较快且积极参与边疆治理。以西南边疆地区为例，由于艾滋病传播、基础教育水平偏低与少年儿童失学率高、基础设施建设落后、贫困人口多等较为突出的社会问题，西南地区受到了国际社会的广泛关注。自20世纪80年代末以来，众多境外非政府组织进驻西南地区开展扫盲、防艾、扶贫等活动，并且支持和带动了一批草根组织的发展。二是公民参与意识逐步增强。随着经济发展与科技教育水平的提高，民众的主体意识逐步觉醒，公共参与愿望不断增强。比如昆明市民自发聚集在市区南屏街表达抵制拟在安宁建设的“PX”项目的意愿，就是一个很好的例子——尽管对于这种方式仍存在争议。

基于缓解社会矛盾、促进社会稳定与发展等原因，边疆民族地区地方政府对包括境外非政府组织在内的社会力量采取了比较宽容的态度，同时也不断提高了公共管理能力。这也是边疆治理过程中，以公民参与意愿增强为基础、以社会组织发展为核心的社会力量能够逐渐壮大并参与了包括经济发展、文化教育、医疗卫生、环境保护等众多领域公共治理的重要原因。毋庸置疑，与越是发达地区社会力量发展越快的认识相左，边疆地区的社会力量发展与其经济发展水平之间存在着较大反差——西南边疆地区社会组织的快速发展即是有力佐证。可以说，边疆地区社会力量的发展纵使没有彻底改变“强政府，弱社会”的国家社会关系，也在一定程度上对这种格局造成了较大冲击。边疆治理中的“社会参与建构”路径，无疑为边疆治理的现代转型奠定了坚实基础。

2.“国家与社会互构”：边疆治理现代转型的前景与核心问题

社会力量广泛地参与，为推进边疆治理现代化做出了积极贡献。然而，即便是在社会组织快速发展的西南边疆地区，以社会组织为中心的社会力量在边疆治理中的角色仍然只是政府的“帮手”，其功能与作用总体而言也仅限于参与“政府主导”的公共治理，而并非“建构”。因此，要实现从“社会参与”到“国家与社会互构”的转变，需要公民社会进一步从成长走向成熟，获得更强的现代性。其中，边疆社会发展的首要任务便是要在公共治理实践中培养公民的公共精神。

所谓公共精神，即是一种公共理性，它是理性的行动者在参与公共治理过程中形成的平等意识、法律意识、民主意识、责任意识、权利意识的总和。公共精神“并不表明要把自身利益作为一种个人动机或社会动机消除掉”，它仅仅表明“这些‘动机要保持平衡并且最终要承认公民美德和公共利益的头等重要性”[2]。从本质上讲，公共精神是“社会行为主体为了公共利益，基于公共价值进行推理而取得共识的能力和实践良序公共生活的机制”[3]。

以公民公共精神培育为基础，边疆地区草根社会组织的健康发展需要重点解决两个问题：一是自主发展问题。比如西南边疆地区的草根社会组织多数是在国际或境外社会组织帮助、扶持下建立起来的，其成长过程中接受了较多的外部支援，包括资金、管理技术，对国际或境外社会组织的依赖性强，严重影响了其自由、自主健康发展。二是领导人才与人力资源建设问题。社会组织能否真正在边疆治理现代化过程中发挥建构性作用，关键在于人才建设，特别是领导人才培养。领导人才往往承担着与政府、其他组织或团体、公民之间的协调、沟通、谈判等对外公共关系任务，因此领导人才培养就显得尤为重要和迫切。

当然，社会力量能否发挥建构性作用，不仅取决于社会力量本身是否足够强大，也取决于政府能在多大程度上接納和承认社会力量。要充分发挥社会力量在边疆治理转型中的建构性作用，边疆地方政府应积极营造包容、和谐、共生的行政生态，并着重解决两个相互关联的核心问题：一是主动适应问题。在西南地区，社会力量之所以能广泛参与边疆治理，并非完全出于地方政府自愿，其宽容姿态具有较强的被动性。二是开放性问题。开放性既涉及边疆地方政府对待社会力量的态度，也涉及边疆地方政府的组织结构与职能调整。适应性问题与开放性紧密关联，二者相互交错、相互影响、相互作用。边疆地方政府的开放性不足势必造成其对社会力量的不适应性与被动性，而对社会力量发展及其公共参与的适应性不足，又反过来影响其包容性与开放性。

四、结语

边疆治理现代化是一项包含治理理念、治理结构、治理体系与治理能力现代化的系统工程[4]，边疆治理的现代转型自然也是一个十分复杂的过程。无论是从边疆治理转型结果层面看，还是从边疆治理转型过程层面看，确立科学的转型策略与选择恰当的行动路径都是十分必要的。在国家治理现代化与边疆公民社会不断成长壮大的时代背景下，一方面边疆地区传统的“国家主义”治理策略及其实施路径显然已无法顺利实现边疆治理现代化的战略任务。另一方面，以社会组织发展为中心的公民社会已成为边疆治理现代化的重要力量。因此，边疆治理的现代转型首先应明确国家与社会间“权力共享”的治理策略，努力实现“国家主义”治理路径向“国家社会互构”治理路径的转变，充分发挥公民社会在边疆治理转型中的“建构性”作用。

参考文献：

[1]姚德超，冯道军.论“一带一路”战略视野下边疆治理现代化[J].内蒙古社会科学：汉文版，2016（1）.

[2]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].丁煌，译.北京：中国人民大学出版社，2010：22.

[3]张平.科学发展理性：中国转型社会的公共理性[J].湖南科技大学学报，2012（4）：54.

[4]姚德超，冯道军.边疆治理现代转型的逻辑：结构、体系与能力[J].学术论坛，2016（2）.