生态补偿的财政转移支付分析

张莅黎

摘 要：财政转移支付是生态补偿最直接有力的经济手段，本文以云南省退耕还林工程为例，对工程实施现状和存在问题进行分析，揭露出财政转移支付在生态补偿中存在的问题，提出了建立生态转移支付法律机制的具体措施，使其充分发挥市场和政府的互补作用，以缓解生态环境与经济发展的尖锐矛盾。

关键词：转移支付；生态补偿；退耕还林

随着人口增加和经济高速发展，人类对自然资源的索取已经超过了生态环境的承载能力，从而引发了一系列的生态环境问题，生态保护问题已经成为当今世界共同面临的问题。人类活动受到生态环境的制约，经济发展也将受到严重影响。生态问题亟待解决，这就要求建立全面的可持续发展观，健全和完善生态转移支付制度是当前一项刻不容缓的任务。生态转移支付作为生态补偿的一种主要方式，已经成为了生态补偿机制中最直接有力的经济手段之一。国家开展退耕还林工程就是在生态环境恶化的背景下提出并实施的，也是进行生态补偿的一次实践。

一、云南省退耕还林工程的实施状况

云南省地处高海拔地区，地形以山地为主，全省土地总面积为3941万平方千米，是物种和自然资源丰富的地区，但由于多年对森林草地的破坏，植被覆盖率迅速降低，生态功能非常脆弱，灾害频繁。其次，随着城市人口的不断增加、自然资源开发力度的不断加大，导致植被不断遭到破坏、水土流失严重、泥石流等自然灾害现象增多，土地承载能力下降。

（一）退耕还林工程概况

退耕还林工程作为构建可持续发展平台的重大举措，其补偿机制的实施直接关系到了国民经济的持续、稳定、协调发展。云南省从2000年起，逐渐在16个州市，129个县市区启动实施了退耕还林工程的试点，并于2002年全面启动退耕还林工程。自试点到全面开展退耕还林工程以来，工程取得了显著的效益，使生态环境得到了明显改善，农户的生活水平也有所提高，地方经济得到了协调发展。造林面积也随着退耕还林工程的深入开展而持续上升，直至2013年已完成造林面积11.8千公顷，有效的阻止了水土流失的恶化，使得洪涝灾害的面积在不断的减少。森林覆盖率也有较大的提高，从2008年的40%一直持续稳定增长至2013年达到50%。

（二）退耕还林工程补助现状

为鼓励退耕还林，国家还制定了一系列政策，使得农户在为生态文明建设作出贡献的同时，其损失也能得到相应的补偿，加大农户退耕还林的积极性，保证退耕还林工程顺利开展。退耕还林工程是由国家进行财政补贴，在退耕还林过程中国家无偿向退耕农户提供种苗补助、粮食补助和现金补助。

二、云南省退耕还林工程中生态转移支付制度存在的问题

（一）补偿标准不合理，缺乏长期有效的补偿机制

统一的补偿标准，虽然有利于政府简易操作，便于社会的监督，但随着退耕还林工程的深入展开，各地区间存在着自然、经济和社会条件等众多差异，客观上要求根据不同的地区差异实施差别补偿。在云南的部分地区，补偿过低会使农户面临损失，参与退耕还林的意愿降低。另一方面，根据国家现金和粮食补助年限的标准，还草补助年限为2年、经济林年限为5年、生态林年限为8年。云南的部分地区由于自然条件恶劣，树苗存活率较低，即使能存活下来，生长速度也是比较慢的，“258”的补偿期限，收益是很难保证的，许多农民对今后的收入问题甚为担忧，由此可能会导致农户的短期行为，期限将至时可能会出现复耕的现象。因此补偿标准的不合理，会使得退耕还林工程既缺乏发展的均衡性，也缺乏地区的公平性。

（二）财政转移支付力度不足且资金使用效率低

中央政府近年来对云南省环境保护的财政支出数额，其中有一部分是用于退耕还林工程的，总体规模逐年扩大，在2013年达到105.29亿元，但转移支付的规模还远远不能满足生态补偿的需求，因此财政纵向转移支付的缺口亟待解决。另一方面，在完成退耕还林任务时，还要相应完成一定的荒山荒地的造林任务，因为有的地区有荒山荒地，有的地区却没有，补偿政策的“一刀切”就不符合实际，这就需要财政横向转移支付，但从目前云南省的补偿现状来看，纵向转移支付占主导地位，横向转移支付的资金則是寥寥无几，显然这不符合生态补偿的原则。并且财政资金使用效率低，农户因参与退耕还林而蒙受的损失得不到应有的补偿，严重的打击了农户退耕的积极性，不利于退耕还林工程的开展。

三、完善云南省生态转移支付的具体措施

（一）综合各种影响因素确定补偿标准

政府应从实际出发，有针对性的调整生态转移支付的标准、期限和方式等。坚持因地制宜的原则，在退耕还林工程的补偿中，自然条件好、经济发达的地区，应以种植生态林为主，但这部分生态林应适当延长补偿年限，以10年左右为宜。自然条件差、经济发展落后的地区，应以种植生态林为主，以15年左右为宜。在确定转移支付标准时，可以借鉴美国在退耕还林实行补偿的经验，由自愿退耕的农户提出自己的退耕面积和补偿年限，然后再由政府按照各地区的自然条件和经济条件来确定补偿标准。

（二）纵横交错的生态转移支付有利于总效益的提高

我国五级财政体制，财政转移支付的相关事宜都是由上到下的层层分配的，要经过中央、省、市、县、乡等环节，较多的中间环节就在无形中增加了财政转移支付的成本，使得转移支付效率大大的降低，应简化中间环节和加大纵向生态转移支付的力度，确保经济目标的实现。生态环境具有显著的跨区域性，使得协调生态与经济的关系变得十分复杂，仅仅依靠纵向转移支付解决问题的能力是有限的，还应该实行横向转移支付来解决相邻区域间生态服务提供方的成本和收益问题，使生态服务的供给和需求达到均衡，提高资源的配置效率。

（三）拓宽环保资金筹措渠道并加强财政资金管理

生态补偿提供的生态服务具有典型的外部效应，就决定了生态补偿需政府的干预，但生态效益、地方政府发展和农民生存多重目标的存在，导致目标不一致，将会影响到生态转移支付的总效益。因此在生态补偿中不仅要实行公共财政补偿，还需要引入市场竞争机制，形成市场补偿和多种补偿机制相结合，积极引导社会资金的投入，改变单一、传统的投资结构。充足的财政转移支付资金是进行生态文明建设的基本条件和重要保障。同时，必须用法律的形式来规定生态转移支付资金的拨付和使用，实行专户转账管理，确保专款专用，防止滥用和挪用资金，才能更好的发挥生态转移支付的政策调节作用。

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