从生态转移支付角度谈完善内蒙古牧区草原生态补偿的建议

李希元

【摘要】内蒙古草原独特的地理位置、复杂多样的气候与地貌类型决定了内蒙古自治区生态建设在国家生态战略格局中的重要意义，因此加快生态补偿机制建设是内蒙古牧区可持续发展的根本要求，也是内蒙古自治区十三五期间亟待解决的现实重大问题。从生态转移支付的角度畅谈进一步提高内蒙古牧区草原生态补偿机制效能的对策建议，完善生态补偿转移支付制度不仅有助于提高生态补偿政策和财政资金运用的综合绩效，进而促进内蒙古生态文明与经济发展的统筹协调。

【关键词】生态转移支付 内蒙古牧区 生态补偿 建议

一、内蒙古牧区草原生态环境现状

内蒙古自治区地处我国北疆，横跨我国东北、华北和西北，幅员辽阔且自然资源丰富，是我国北方的重要的生态防线。然而，近年来内蒙古中西部地区生态环境十分脆弱，土地及地表植被严重退化，生态环境失衡严重。全区草地沙化、退化面积已达到 80%，而且每年以1200万亩的速度蔓延。

实行草原生态补偿，建立草原生态补偿机制，是一个具有战略意义的措施，对于保护和恢复我区天然草原、遏制和治理草原退化、保护我国北方地区生态屏障、稳定边疆及繁荣牧区经济都具有十分重要的意义。而这一政策的落实应主要通过规范的转移支付制度予以体现，科学合理的转移支付制度是实现地区间公共服务均等化的重要保障，对生态补偿机制的建立具有重要的意义。

二、生态补偿政策在内蒙古牧区的实施效果

多年来这些生态工程的实施取得了比较好的生态经济效益，生态环境有了一定的改善。然而，由于草原生态建设投资具有周期性，其持续有效性面临挑战，其主要原因是因为现行的草原生态建设补偿机制不够完善，存在投资缺口，影响了投资的积极性，无法实现对农牧民的适度补偿，从而导致生态建设的成果难以巩固。虽然这种情况引起了有关部门对草原生态环境的重视，然而由于没有考虑到内蒙古自然环境、以及游牧文化的特殊性，这些政策在具体执行过程中出现了诸多偏差。这使得“点上治理、面上破坏、局部好转、总体恶化”的局面仍未得到根本的扭转。草原生态系统严重恶化，草原沙化、荒漠化的趋势依然在持续。这就迫切要求站在国家战略高度审视内蒙古牧区草原退化问题，充分认识草原在生态屏障和国家安全中的重要性。

三、内蒙古草原生态补偿存在的问题

（一）生态补偿标准“一刀切”，未施行差异化补偿标准。目前，内蒙古草原生态补偿标准基本采用了“一刀切”的做法，虽然对部分草原地区补偿标准作了微调，但补偿标准过于单一化。各种类型草原的退化程度各不相同，不合理的生态补偿标准导致草原地区各旗县之间获得的生态补偿款不能弥补资金链的缺口。

（二）按照草原面积和牧民人口进行补偿的效果，未能反映实际补偿需求。内蒙古草原生态保护补助奖励的现行政策按照草原面积和牧民人口计算补偿额度，尽管中央财政每年拿出130多亿元，给牧民禁牧补助、草畜平衡奖励、生产性补贴等，但忽略了区域草原生态的改善状况，不能客观反映实际补偿需求。

（三）草原补偿标准较低，没有区分草原生态补偿与生产及生活补贴。草原飞播牧草每公顷补助750元、草地补播每公顷300元，比林业飞播造林每公顷分别低1050元和1500元。在实施草原生态保护补助奖励政策的过程中，没有明确界定生态补偿的专用属性，将草原生态补偿与草原生产和生活补贴加以区分。

（四）草原生态补偿周期偏短，生态保护投入不足。现行草原生态保护补助奖励政策仅以5年为一个周期，缺乏长远的统筹安排；短期的草原生态补偿政策造成了当地农牧民对未来生产和生活预期的不确定性，使得提供草原生态服务产品的地区、企业和个人并没有得到适时补偿。

四、对生态转移支付完善内蒙古牧区草原生态补偿的合理化建议

1.加大生态补偿横向财政转移支付力度。建立基于生态补偿的横向转移支付制度，核心是解决生态服务辖区间外溢而导致的低效率供给问题，是富裕地区直接向贫困地区的转移支付，通过横向转移改变地区间既得利益格局来实现地区间公共服务水平的均衡。其次要保证生态补偿横向财政转移支付资金的到位与持续供给，因为生态补偿是一个持续的长期的过程。

2.优化生态专项转移支付项目。对过多过细的生态建设项目进行跨部门、跨行业整合，适度缩减专项生态转移支付规模，扩大一般性转移支付比重，赋予地方更多因地制宜的权利，从而建立更为系统有效的生态转移支付制度，合理保留必要的专项转移支付项目。

3.完善我国生态转移支付的立法问题。相较于政策形式的指导性，我国应逐步完善生态补偿财政转移支付的专门立法。在立法模式上，应当就生态补偿进行基础立法并配合其他单行法律法规。改变生态转移支付实施细则滞后、法律不配套现象，把财政资金的传递和使用的全过程纳入生态补偿立法的全过程实效监督。

4.完善纵向生态转移支付制度。一是强化一般性转移支付的生态功能。在一般性转移支付测算中，通过生态全因素的测算，列入环境因素作为衡量生态功能的指标，并赋予较高权重。二是进一步缩减税收返还比重。“改变均衡性转移支付与所得税增量挂钩的方式，确保均衡性转移支付增幅高于转移支付的总体增幅”。

5.细化生态资金使用管理。在生态补偿机制中明确规定资金在民生和环保双重目标间的配比和去向，逐渐通过“以奖代补”等方式将转移支付力度与生态环境改善直接挂钩，突出生态目标的优先主导地位。加强资金监督管理，细化至款、项、目，从而保证生态资金使用的政策效果。

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