完善省以下转移支付制度的思考

徐鹏程

【摘要】当前各省对下转移支付制度大多参考中央对地方的转移支付制度建立的，从实践经验来看，仍存在诸多需要完善的地方。本文将以广西壮族自治区以下转移支付制度为例，分析省以下转移支付制度在资金分配、管理及效果评价等方面存在的问题，并提出相关政策建议以完善省以下转移支付体制改革。

【关键词】转移支付 均等化 绩效评价

一、引言

自1994年实行分税制财政管理体制以来，我国逐步形成了中央对地方的转移支付体系。在此基础上，各省纷纷借鉴中央对地方的转移支付办法建立了省以下的转移支付制度。分税制改革后，国家推行费改税、取消农业税、屠宰税以及营改增等一系列财政体制改革，使得导致地方政府财力被大幅削弱。2005年，广西壮族自治区通过调整和完善之前建立的对下财政体制，增强了自治区本级调节区域间财力不平衡的能力。通过不断加大对市县转移支付规模，弥补了基层财政支出缺口，使基层政府得以正常运转，同时也促进地区经济发展，民生不断改善。但经过多年的实践经验表明，当前省以下转移支付体系仍存在诸多问题需要改善和予以规范。

二、当前省以下转移支付存在的问题

（一）转移支付资金分配环节的问题

第一，转移支付结构不够合理。一般性转移支付占比仍然偏低，项目种类偏多、目标多元，在一定程度上弱化了一般性转移支付的均等化功能。从2013年广西各地市的数据来看，全区地级市一般性转移支付占转移支付总额45.23%，其中占比最高的玉林市，达64.92%，而北海市最低，仅为43.60%；而从一般性转移支付项目来看，广西区一般性转移支付包括：体制补助、均衡性转移支付，革命老区及民族和边境地区转移支付收入、调整工资转移支付补助、农村税费改革转移支付、县级基本财力保障机制奖补奖金、结算补助、资源枯竭型城市转移支付等多达20项。这制约了一般性转移支付缩小地区财力差距，均等化地区间基本公共服务的作用的发挥。第二，专项转移支付涉及领域过宽，分配使用不够科学，且其项目行政审批色彩较重。转移支付项目分散在各个政府职能部门，涉及多个领域，分类过细，管理太分散，部分项目或涉及竞争性领域，扰乱政府与市场的关系；或因分配的资金量小，难以真正发挥效用。同时，专项转移支付行政审批色彩较重，申请项目资金靠拉关系，严重扭曲了项目资金的分配，造成大量腐败和浪费；另一方面，自上而下的审批模式，使得上下级政府间在专项转移支付的设立上缺乏沟通，一些专项转移支付项目的设置脱离实际需求。例如，西部某县县城里的学校人满为患，急需资金扩大规模，而该县拿到财政部和教育部的农村义务教育房舍建设专项资金却只能用于农村学校基建，但由于今年农民进城，大量学生已经在县城学校上学，农村大量学校招不到学生，也根本用不上这笔钱，使得这笔钱只能躺在账上，不能真正发挥效益。第三，市县专项转移支付资金配套压力大，一些地方或因拿不出配套资金不得不放弃该项转移支付，或者通过负债筹集资金来申请专项转移支付资金，甚至通过弄虚作假套取专项资金。配套专项使得地方政府本就不充裕的自主财力更加紧张，给地方政府造成较大压力。同时也会使得财力较弱的地方政府只能拿到较少的专项资金，而财力较强的地方政府则能拿到更多的专项资金，这将扩大地方政府的财力差距，加剧地区间发展失衡。

表1 2013年广西各地市转移支付情况表

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数据来源：2014年广西财政年鉴。

（二）政府间转移支付管理环节存在的问题

一是缺乏法律规范。中国《预算法》及其实施条例关于授权立法的不合理规定，造成我国转移支付立法“政出多门”且立法位阶过低。1994年的《预算法》对中央和地方财政收入进行了原则上的界定，但所规定的范围有限，对财政转移支付制度没有明确的规定。2002年财政部出台了《一般性财政转移支付办法》，近年来又结合实际工作不断调整，虽然规范了财政转移支付的分配方式，但法律层次较低。当前的专项资金管理办法大多有各个职能部门制定或者只是针对某个项目，部门之间或地区之间针对专项的管理办法都不尽相同，缺乏统一的规范制度，且管理办法层次偏低，权威性不够。二是当前人大审查预算草案的制度安排导致部分转移支付资金游离于预算监管之外，由于地方人代会的召开时间早于全国，所以在审查地方预算草案时尚无法确定下一预算年度中央对地方的转移支付额度，虽然地方财政部门已经将常规性的转移支付资金编入预算，但还有很多中央补助在事后追加，表现为地方预算草案的不完整性。按照现行法律规定，中央在地方预算草案批准后所拨付的财政转移支付资金，其使用分配不再需要地方人大及其常委会审查批准，这使得各地人大无法对这部分资金实施监管。三是审计监督的问题。我国的审计属于内部审计，与财政部门共同属于政府组成部门，而且审计经费等重要款项都要经过财政部门进行核定，审计在审查时缺乏独立性。四是缺乏独立机构。财政部门既是财政转移支付资金分配的决策者，也是转移支付资金使用的执行者，权力相对集中，部分资金在使用分配上透明度不高。

（三）转移支付调控力不足、均等化力度不够

一般性转移支付的主要功能是实现地区间基本财政能力均等化，使政府能为不同地区的居民提供基本相同的公共服务，消除政府间公共服务水平差异对资源配置所带来的负外部性。

但从现实经验来看，随着经济增长和对地方转移支付规模的不断扩大，各地区间的发展差距并没有出现显著缩小的迹象。可见，当前转移支付调控力度不足，其均等化作用并没有充分发挥。这主要因为当前均衡性转移支付占比过低。均衡性转移支付的目标是通过均等化转移支付解决横向的财务不平衡，逐步缩小地区间的财力差异，使全国不同地区公民享受到大体均等的基本公共服务。从2013年广西一般性转移支付的构成情况来看，各地市均衡性转移支付占比均较低，其中白色市的均衡性转移支付占比最高，为15.7%；占比最低者为防城港市，仅为3.03%。

其次，缺失横向转移支付制度。当前，我国地区间发展差距不断扩大，东部经济发展水平远高于西部地区，城市地区的发展水平远高于农村地区，却缺少相应的机制来调节这种地区间的发展差距，这将不利于实现地区间的经济协调发展。

三、完善省以下转移支付体系的路径

（一）优化一般性转移支付

第一，调整一般性转移支付结构。当前，我国政府间财权和事权的划分出现严重错位，基层政府承担过多支出责任而缺少财政收入来源，导致我国基层政府尤普遍出现财力困难的情况。在这种情况下，一般性转移支付发挥着保障基层政府正常运转，实现地区间基本公共服务均等化，缩小地区间发展差距的重要作用。而当前一般性转移支付的项目中，部分一般性转移支付如：税收返还、体制结算补助等都是在实行分税制初期为平衡地方利益而设置的项目，属于过度时期的转移支付项目，与一般性转移支付均等化原则并不相符，应及时予以清理。对于属于地方事务的项目合并到均衡性转移支付中，将中央和地方共同承担的项目划入专项转移支付中，逐渐形成以均衡性转移支付为主体的一般性转移支付体系。第二，继续不断扩大一般性转移支付资金规模，提高一般性转移支付资金占转移支付资金总量的比例。只有一般性转移支付资金量足够大时，其均等化效果才会更加显著。从一些发达国家的经验来看，大部分国家均等化转移支付的比例都在50%以上，部分国家甚至在90%以上。目前，广西的一般性转移支付仅占转移支付总额45.2%，仍有较大提高空间。第三，建立科学合理的资金分配制度。当前一般性转移支付资金的分配主要运用因素法来测算，提高了资金分配的公平性和客观性，减少了人为因素的干扰。但仍有不足的地方，按照因素法的测算，财力贫困的地方将能获得更多的资金支持，一个地方财政状况改善了，反而获得的资金更少，这容易诱发道德风险问题，不利于激励地方政府全心全意地发展经济。因此，因素法的测算过程中在考虑公平的同时也应当考虑到激励作用；另一方面，因素法的测算结果公平与否取决于相关数据的准确性，因此必须加强对数据统计工作的监管，确保数据的真实性和完整性。

（二）严控专项转移支付规模，合理设置专项转移支付项目

第一、清理涉及竞争性领域的专项转移支付项目，避免政府干扰市场的正常运行。政府资金或活动应该退出竞争性市场领域，让市场在资源配置中起决定性作用。第二，合并类似的专项。当前专项转移支付项目分散在各个职能部门，部门间的专项可能出现用途相同或相似的项目，这不断分散了资金，无法发挥资金的规模效益，而且导致专项资金管理效率的降低。因此，对专项项目进行整合是十分必要的。第三，及时调整专项转移支付项目。在专项转移支付项目的设置上应做好前期调研，加强与地方政府的沟通，及时了解地方社会发展和经济形势的变化，调整专项转移支付项目，使专项转移支付项目能真正满足地方经济社会发展的需求，避免专项资金的供求出现结构性矛盾。第四，尽快取消专项转移支付的配套资金。当前，专项配套资金已经给基础政府造成较大的支出压力，使本就不宽裕的地方财政更加显得捉襟见肘。同时，配套资金会扩大地方政府间的财力差距，是财力雄厚的地方能获得更多资金，财力薄弱的地方只能获得少部分资金甚至不得不放弃专项资金。第五，建立公平公正的专项资金分配制度。当前的专项资金分配主要采取行政审批的方式，导致权力寻租的现象时有发生，扭曲了专项资金的配置，使专项资金难以发挥最大效用。因此，政府必须改革当前的专项分配方式，可借鉴基金化的运转方式，通过第三方评估来实现专项资金的科学分配，提高资金分配过程的公平公正。

（三）加强对转移支付资金使用的监管，建立科学的绩效评估体系

目前，我国转移支付领域存在着“重资金分配，轻资金管理”的现象，部分地方政府一方面在积极争取更多的专项资金，另一方面对于专项资金的使用及其绩效评估却没有给予足够的重视，导致了财政资金没有发挥应有的效益。因此，建立规范的转移支付资金管理制度及绩效评估方法是十分必要的。

第一，自治区政府应将中央提前下达的转移支付编入本级预算，逐步提高提前下达市县转移支付比例。对于部分确实无法确定的转移支付项目也应在资金下达后及时纳入地方预算管理，并向同级人民代表大会报告，接受人大监督。第二，联合财政部门和审计部门，加强对转移支付资金使用的监管和审计，增强审计的独立性，严肃追究相关问题人员的责任。对于转移支付资金的监管，不仅要依靠财政部门，更要发挥审计部门或社会群众的监督作用，确保财政资金用到实处。第三，建立科学的绩效评估体系，包括项目资金的执行情况以及投入产出情况，同时配套相关的激励措施，对于绩效高的项目予以一定的奖励，这对于提高整体的转移支付项目的绩效将起到积极作用。

（四）提高均衡性转移支付占比，尝试建立横向转移支付体系

从2013年广西壮族自治区转移支付的数据来看，起均等化作用的均衡性转移支付仅占转移支付总额的10%左右，这严重影响了一般性转移支付均等化作用的发挥。因此，尽快提高均衡性转移支付比重对于加强一般性转移支付缩小地区间发展差距的作用具有十分重要的意义。另一方面，尝试建立横向转移支付体系，通过发达地区对贫困地区提供财政支援。改革开放以来，我国根据国情实行东部沿海地区优先发展的战略，东部地区得到了国家政策、劳动力、资源等多方面的支持。如今，东部地区的经济发展水平已接近发达国家的水平，与中西部贫困地区的发展差距越来越大。作为东部地区，有能力也有义务为贫困地区的发展提供援助。尽管现在已有发达地区对口支援贫困地区的例子，但仍缺乏制度化的规范，建立横向转移支付将有助于缩小地区间发展差距，增强转移支付体系均等化效果。

参考文献

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