浅析京津冀一体化发展的限制因素

魏萌

摘要：推动京津冀一体化协同发展是党中央、国务院在新形势下做出的重大部署和国家战略。本文从京津冀一体化发展的情况入手，重点分析限制京津冀一体化的重要因素，包括行政机制、转移支付制度、考核机制，在借鉴国外财政政策经验的基础上，提出对策以期顺利推动京津冀一体化协同发展。

关键词：京津冀一体化；行政机制；转移支付；考核机制

中图分类号：F125.4 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）024-000-02

一、京津冀一体化发展情况

2014年2月26日，习近平总书记在听取京津冀协同发展工作汇报时强调，实现京津冀协同发展是一个重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子。随后在3月5日政府工作报告时李克强总理首次提出了京津冀一体化的概念，目的是加强环渤海及京津冀地区经济协作。

而2015年4月30日中共中央政治局会议审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》，则全面打开了京津冀一体化发展的格局。《规划》中明确了区域整体定位及三省市定位，确定京津冀协同发展的近期、中期、远期目标，既有顶层设计纲要，也有实施方案细则和路线图，为推动京津冀一体化发展提供了政策支撑。

2015年12月31日，税务总局为贯彻党中央、国务院关于推进京津冀协同发展重大战略部署，落实《深化国税、地税征管体制改革方案》，出台《关于京津冀范围内纳税人办理跨省（市）迁移有关问题的通知》。通知要求京津冀税务部门简化纳税人跨省（市）迁移手续，并明确了适用范围、时限要求、业务衔接、业务操作流程等内容，打破地域税收征管壁垒。该政策的出台，不仅节省了纳税人进行纳税清算的人力、时间成本、进一步减轻纳税人负担，还在京津冀协同发展的产业转移中便利了企业合理的流动性，逐步形成了京津冀地区税收征管一体化，为产业发展错位互补、有序疏解北京非首都功能，产生了积极的推动作用。

至此京津冀一体化发展在既定的轨道中有序进行。然而政策的支撑只能在发展中指明方向，政策的执行过程中现存的问题在一定程度上会限制甚至阻碍京津冀一体化的发展。

二、京津冀一体化发展中的限制因素

（一）行政机制对京津冀协调发展的限制

1.行政层级的级别决定了资源配置能力的高低

受到我国现行的特殊行政管理体制影响，在面对京津冀协同发展的问题上，国际城市的案例（大东京、大纽约）参考价值较低，因为在我国，行政层级越高的城市，获得的资源越多，发展也越快，这就带来了不同城市间巨大的资源差异。

北京是党中央、国务院的所在地，其作为直辖市的行政等级远远高于同为直辖市的天津，也高于河北的省级范畴。这就使得北京聚集各种资源的能力远远高于天津和河北，而且不仅聚集周边资源，甚至从全国吸引资源。举例来说，北京的投资机会和政策优惠，吸引大量企业进驻北京，从而带来的就业机会吸引天津、河北、乃至全国的人才流向北京，这就形成了天津、河北培养的大批人才输送至北京情况，不仅造成该地区人才资源的缺失，也使得该地区多年培养得不偿失，最终导致人才资源差异越来越大。

2.行政区的相对封闭性，限制基础设施的配置和公共服务体系的建设

我国是以行政区为主导的区域发展大框架。多数地方政府的财政支出用于本行政区内的基础设施配置和公共服务体系建设。其公共服务也多用于本行政区内的常住居民，对于本行政区以外的人享受公共服务多有限制。如2015年卫计委公布三甲医院，北京35家，天津29家、河北39家；2015年末常住人口，北京为2170.5万人，天津1546.95万人，河北7424.92万人，每万人享受医院比例：0.016、0.034、0.005。相较于天津和河北，优质的医疗资源相对集中在北京，而且北京拥有较高素质的医疗队伍和科研水平，再加上京津冀地区未形成居民医疗保险互通共享，使得北京以外的居民很难享受同等条件的医疗卫生服务。

数据来源：北京市统计局、天津市统计局、河北省统计局

（二）转移支付制度

依靠转移支付达到公共服务均等化的的能力有限。现行转移支付体制并不能有效解决地区间基本公共体不均等的问题。从纵向来看，中央对地方的转移支付一般采用“基数法”进行的税收返还比重过大，这种做法虽然有利于调动财政收入富裕地方的积极性，却不能通过转移支付体现财政分配的公平性，不能缩短地区间财力差距，反而加重了财力不均的现象，无法解决京津冀地区公共服务均等化的问题。

此外，现行转移支付制度中没有横向转移支付的规定，导致京津冀一体化过程中政府间基本公共服务支出责任难以界定，转移支付资金没有明确的使用目标，资金的调配和监管缺乏有效性，使用效率也难以保障，阻碍了地方政府间横向转移支付资金在促进京津冀协同发展中的作用。

（三）考核机制

考核机制对于地方政府行为有一定的指向性，而量化的指标确实有利于考核且见效快。然而京津冀一体化进程中的协同发展不等同于同步发展，中央支持相对落后的河北发展，财政支出，企业进驻所带来的财政收入显而易见会明显增高，而北京为疏解首都非核心功能必然会有以牺牲短期增长和利益换得长期美好愿景的情况。行政调控形成的短期增长并不能真实地体现政府考核成绩。而这本身就与地方政府追求自我发展和自身利益最大化的本能相悖。因此，硬指标的考核机制是京津冀一体化发展的重要限制因素。

此外，中央全面深化改革领导小组第十四次会议将生态环境考核指标纳入了干部政绩考核，如何处理好难以量化的生态环境考核指标与推进京津冀一体化财政支出整体绩效评价之间的关系，是一体化进程的又一难题。

三、对策建议

（一）打破行政层级的藩篱，弱化行政区的概念

京津冀一体化本质，就是打破行政层级藩篱，形成合作共赢的发展格局。鉴于北京特殊发展模式，“弱化行政层级，突显市场作用”的重要性就显现出来了。首先京津冀三地要树立起区域合作发展的理念，要着重避免行政手段过度干预经济发展，侧重点应依据顶层设计和总体规划，建立起符合本地区发展的执行机制。其次，要在区域内建立起规范、统一、公平、开放的市场体系，统一三地市场的准入门槛，规范市场运行机制，强化市场资源配置的能力，整合三地资源，打造各地要素自由流动的公平、开放的市场环境。

弱化行政区的概念，加快京津冀三地优质资源共享，打造京津冀地现行政府采购平台信息互享，以第三方购买的方式补充现行政府服务供给能力。同时着力推进社保信息和网络化建设力度，实现三地医疗、医生信息共享，加强优质资源合作发展，鼓励北京地区的优质学校和医院到津冀开设分校、合作建设医院，以此为契机逐步完善三地人才交流机制。

（二）推进转移支付制度法制化，完善转移支付制度体系

首先，中央对地方的转移支付，应采用“因素法”综合考虑经济发展水平、税负高定、人均财政支出、人均教育支出等支出性因素来确定各地的转移支付额，确定统一的标准，同时要侧重于公共产品均等化较低的地区。在京津冀一体化过程中，中央在转移支付中应倾向于河北，提高对于河北一般转移支付的比重，均衡三地的基本财力，逐步提高河北公共产品和公共服务的供给能力。

其次，应将转移支付制度的构建上升至法律高度。为建立转移支付体系提供法律依据，为京津冀三地间横向转移支付补偿资源错配提供行为依据。在京津冀一体化的过程中，资源错配的补偿问题势在必行。应根据成本收益原则针对津冀地区为服务北京，造成的部分资源使用权受损问题，建立相应的补偿程序和补偿标准，以及具体的执行和监督机制，来保障京津冀区域的均衡发展。

（三）建立差异化、类型化的综合考核机制，推进公众参与

面对京津冀一体化发展中，考核机制存在的问题，中央应创新分类考核，尽快建立起差异化、类型化的综合考核机制。考核指标的选择既要考虑到经济、环境、社会的和谐发展的长远利益，又要照顾到不同发展时期、不同地区实际发展情况。京津冀一体化进程中，首先要解决的就是雾霾治理、交通拥堵、城市人口拥挤这些“城市病”，这就需要在一体化发展的前期，在保证三地基本发展步伐不停滞的前提下，着重考核环境治理、生态平衡非量化指标，并且针对其见效慢、治理长的特点建立“动态追踪”记录系统。

京津冀一体化的发展是为了提高城市的幸福指数、打造舒适的居住环境，本质上来说是为了人民大众的幸福。那么在今后对考核机制中引入公众评价参与，将公众满意度纳入政府绩效的考核体系就是顺理成章的了。目前北京市政府已于2015年开展了北京市市级、区级行政机关公众满意度了调查工作，效果显著，该做法在今后一体化进程中值得借鉴。

参考文献：

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[4]段铸，程颖慧，康绍.大京津冀地区经济差距及财税政策调控研究.工业技术经济，2015，6：154-160.

作者简介：魏 萌（1989-），女，汉族，河南淮阳人，财政部财政科学研究所，在职研究生，财政学。