退耕还林建设之思考

袁春

摘要：退耕还林是我国改善生态环境，促进可持续发展的重要工程，具有现实和历史意义。我国退耕还林工程取得了巨大成就，但也正面临重大转折时期的深层次问题，现阶段必须进一步针对新的问题与情况，落实并完善退耕还林方面的法律法规与法律机制，依法推进退耕还林的进程。

关键词：退耕还林；现状；保护

一、前言

生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础，我国生态状况不容乐观。通过退耕还林工程的实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强。根据退耕还林工程的调整及政策完善，2007年，随着《国务院关于完善退耕还林政策的通知》国发[2007]25号的下发，退耕还林工作重点开始从大规模造林转向森林经营，坚强补植补造和森林抚育管护，把加强森林经营、提高森林综合效益作为巩固退耕还林成果与解决退耕户长远生计相结合的着力点，促进生态与经济协调发展。退耕还林工程在进展顺利、成效进一步增强、持续发挥显著的生态、经济和社会效益的同时，正面临重大转折时期的深层次问题，如退耕工程形成的森林植被管理利用问题、农业补贴政策冲击、工程规划调整等，表明退耕还林在完成大面积造林任务之际，迫切需要出台强有力的配套政策和措施，支持森林经营管理，确保退耕还林工程目标的实现。

二、当前存在的主要问题

退耕还林开展10年来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题

1.农业补贴政策是巩固退耕还林成果面临新的挑战

在农业生产资料价格快速上涨和种植业利润继续走低情况下，国家为了鼓励农民生产粮食，通过直接补贴、间接补贴形式来激发农民种粮积极性。随着农业补贴力度逐年加强，退耕还林的激励作用在逐年减弱，在局部地区激励作用已退位于农业补贴，特别是让农民能直接感受到的农业直接补贴政策，再一次激起农村农林用地矛盾，对巩固退耕还林成果的压力逐年增大。

2.退耕地管理存在漏洞

农户自退耕以来耕地、林地、牧草、园地面积的变化及与退耕地面积的关系，我们发现，一些农户仍然不把退耕地作为林地：退耕还经济林的，将退耕地作为园地，退耕前是退化草场的，将退耕地作为草地，一些在开荒地等没有明确土地利用界定的土地上退耕地，要么始终将这些土地归为耕地，要么当出现耕地和林地利用矛盾时候，将林地又算作耕地。还有的农户将退耕地和配套荒山弄混，将荒山造林当作退耕地造林。在实地调研中，我们也发现一些退耕户一地两证，退耕地既拿农业补贴又享受退耕补助。造成这种局面的原因，一方面是农户对农村土地利用有他们的习惯概念，更重要的是我国农地管理的不规范。加大退耕地林权证的发放力度是改变这种土地管理混乱状况、切实巩固退耕还林成果的重要措施。

3.退耕还林的地方配套经费落实不到位

有关配套政策法规落实不到位，无地方资金支持退耕还林工程。其主要原因：一是退耕还林工程区本来财政支出就比较紧张，无能力或不愿意优先安排配套退耕还林等相应经费；二是退耕还林政策对地方配套相应经费缺少强制性和操作性，《通知》等相关文件只是要求地方政府要负责安排好补植补造、抚育管理、病虫害防治和工程管理等工作，并安排相应经费，但没有任何措施保障要求地方落实配套相应经费，也没有明确按照什么标准安排相应经费，其必然结果是地方配套经费落实不到位，严重影响了退耕还林工程质量和进展。

4.退耕地产出依然偏小

从目前监测上报数据看，农户的退耕地上尚没有木材产出，退耕地的主要产出是干鲜果品，这些产品具有市场风险大、分布不均的特点。在退耕还林工程已经完成一个补助期的情况下，退耕地目前的产出状况表明，退耕地产出从总体上不能形成稳定的替代收入，要确保退耕农户长远生计，必须另寻途径。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。

三、建议

实施退耕退耕还林是党中央、国务院为改善生态环境做出的重大决策，受到了广大农民的拥护和支持。在当前退耕还林正处于一个关键转折时期，践行党的十七大精神，落实科学发展观，建设生态文明，及时完善退耕还林工程政策，切实解决好退耕还林工程规划和巩固退耕还林成果的政策措施问题，建立起生态受保护，农民得实惠的长效机制，保障退耕还林成效。提出如下建议：

1.尽快出台退耕还林分类经营政策

《退耕还林工程生态与经济林认定标准》和《退耕还林条例》等相关退耕政策只是对生态林和经济林进行认定和确认相应补助，没有涉及到森林经营利用问题。经过9年的退耕还林工程的实施，早期造林都已郁闭成林，部分速生林进行了采伐利用阶段，为了获取更大的未来林地收益，林地经营者需要在不同阶段采取措施经营森林，但由于针对退耕还林形成的森林经营利用政策迟迟没有出台，森林经营者不愿意投资经营森林，严重影响了森林综合效益的发挥，也无形中加大了巩固退耕还林成果的难度。因此，建议针对退耕还林工程形成的森林植被，要按照《中华人民共和国森林法》、《退耕还林条例》等法规严格管理，坚决制止毁林复垦，并在合理区划的基础上实行分类经营，纳入正常的森林资源管理体系。一是对于生态地位极为重要、生态系统十分脆弱的地段所还的生态林，应划为重点保护生态公益林。二是对其他还生态林的，应划为一般保护生态公益林，允许合理利用退耕还林成果，使退耕还林者从经营中受益。三是对退耕后还经济林的，执行常规的经济林管理政策。

2.依法办事.谁征占谁买“单”，采取占一补一的置换方式

严格按照法律规定。征占林地者必须按法律程序办理手续，谁征占谁买“单”，切不可以权代法。以罚代法。先办手续后用地，用多少，办理多少，补多少退耕地。合理利用，保护林地刻不容缓对于那些已征占，没有办理手续的应立即补办，尤其是那些占在那空闲着的。应立即利用起来，或者恢复造林.倍加珍惜来之不易的良性循环的生态环境。加快发展既要尊重经济规律。又要尊重自然规律。既要金山银山，更要绿水青山.千万不能吃祖先饭，断子孙路。

3.加大退耕补助兑现工作力度，切实保障退耕农户利益

完善退耕补助政策使退耕农户吃了定心丸，得到他们的积极拥护。鉴于完善退耕补助政策兑现的复杂性，建议各地退耕还林管理部门采取加大退耕补助兑现力度，在做好原有退耕补助兑现工作的同时，认真核实退耕农户完善退耕补助金额和补助期，继续实行和推广退耕农户的利益，保证退耕还林政策继续顺利实施。

4.加强退耕地管理，加大林权证的发放力度

及时颁发林权证，是依法保障退耕农民合法权益、从制度上巩固退耕还林成果的基础。针对目前退耕地管理的不利状况，建议决策部门要采取措施，借助集体林权改革的有利时机，加大退耕地林权证的发放力度，要进一步规范林权登记发证行为。要按照《退耕还林条例》规定，依法办理土地变更登记手续，调整土地承包经营合同，坚决杜绝出现“一地两证”现象；要严格按照《林木和林地权属登记管理办法》的规定，公开发证程序和确权依据，反复公示申请登记的内容，接受群众监督，确保林权登记发证工作的质量。要把确权发证质量纳入工程管理绩效考核。

5.调整退耕还林规划

退耕还林工程执行10年来，改善了生态环境、增加了农门收入、促进了农村结构的调整和提高了粮食生产的保障能力，总体进展顺利、成效显著、为了确保“十一五”期间耕地不少于18亿亩红线的目标，《通知》要求在进一步摸清25度以上耕地的实际情况下，实事求是的制定退耕还林工程建设规划。鉴于退耕还林的实际效果和现有生态问题，对调整退耕还林规划提出如下建议：一是继续安排重点地区的退耕还林计划。其它地区的视具体情况调整；二是加大荒山造林和封山育林力度；三是新退耕任务的补助应包括补植补造、抚育管理和工程管理等相应经费。

当前，我国进入全面建设小康社会的新阶段，“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐”是这一阶段的重要目标。据此，《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》作出了“加强林业建设是经济社会可持续发展的迫切要求”，“必须把林业建设放在更加突出的位置”等科学论断，确定了林业在生态建设中的主体地位和经济社会可持续发展中的基础地位，为加强林业建设提供了科学的理论依据。退耕还林作为西部大开发与林业建设和生态系统恢复的重点工程，必将在此良好的机遇下得以更快更好的发展。