完善市县转移支付资金因素法分配的几点思考

徐志钦

摘 要：近年来，各地政府积极推进国家治理体系和治理能力现代化，浙江省以全方位实践“互联网+政务”来破题，力推“四张清单一张网”这套组合拳。所谓“四张清单”，即行政权力清单、政府责任清单、投资负面清单、财政专项资金管理清单；“一张网”，即政务服务网。本文以浙江省交通运输发展专项资金为例，就财政专项资金管理清单、因素法分配实践效果，以及优化措施等进行思考。

关键词：转移支付；因素法；交通运输发展专项

一、省交通运输发展专项资金分配现状

2014年初，浙江省启动省级财政专项资金管理清单梳理工作，加大专项资金整合力度，深化专项性一般转移支付改革，属于市县事务的纳入专项性一般转移支付，采用因素法分配。按照“一个部门整合归并为一个转移支付项目，一个专项制定一个管理办法”的原则，修订完善转移支付专项资金管理办法。2015年，省级财政转移支付专项由235个整合为54个，减少了181个。

省交通运输发展专项资金是指由省级财政预算安排，纳入省级政府部门专项资金管理清单，用于全省各地公路水运的管理、养护、建设等交通运输事业发展的专项资金。《浙江省交通运输发展专项资金管理办法（试行）》规定，专项资金主要用于：交通基础设施建设、养护、行业管理、取消普通公路收费项目支出、节能减排、综合交通发展科研和信息化等支出。

国省道公路、国省骨干及重要支线航道的建设和养护大中修工程项目、交通战备公路项目、中央补助资金的配套项目按项目法管理，除按项目法管理以外的交通运输发展专项资金按因素法管理。分配因素主要考虑公路发展、港航发展、运管发展、综合交通统筹发展等。

从2014年开始，省交通运输厅进行专项性一般转移支付改革，将省公路管理局、省港航管理局、省运输管理局等专项资金进行整合，整合为“交通运输发展专项资金”。2014年至2016年专项资金预算数分别443，237万元、531，533万元、516，767万元。按因素法管理的交通专项资金规模的70%在每年10月底前提前预告市县，作为下一年度转移支付资金。余下的30%省补助资金及按照项目法管理的交通专项资金在省人代会批准预算后60日内，根据当年度任务，结合上年度考核结果，分配下达。

二、专项资金因素法分配实践存在的问题

交通运输发展专项资金下达后，各地交通运输部门主动发挥统筹协调作用，充分对接财政部门，组织预算编制和执行，资金运行总体平稳有序。从市县交通运输部门对资金的安排使用上看，有利于根据当地实际，灵活安排预算项目；有利于提高预算执行率，减少项目结转结余资金。但也存在着一些问题：

（一）因素法分配资金量小，无法集中财力办大事

在分配资金过程中，习惯于老办法、旧思维，按项目分配资金的惯性思维表现较为突出。以2015年为例，省交通运输发展专项资金实际下达740811万元，按项目法分配资金522635万元，占70%，按因素法分配资金218176万元，仅占比30%。因素法分配的资金总量小，导致部分市县按因素法分配到的资金少，无法合理安排支出。

（二）分配因素设计过于复杂，激励增效作用发挥不明显

目前，省交通运输发展专项资金分配因素有公路里程、ETC用户数、战备公路仓库个数、区域干线公路建设任务、农村公路提升改善工程任务、航道里程、货物吞吐量、货运量、渡运量、渡口个数、道路运输行业管理专项指标平均数、营运车辆数、经营业户、常住人口数、大物流建设、站场建设、业务用房建设及维护、地方财力水平、绩效考核结果等几十个因素，分配因素过于繁杂。并且分配因素中绩效因素赋予的权重太小，主要侧重资金管理考评指标，缺少对市县交通整体工作质量考核。导致交通发展水平高的地方，分配的资金量越大，产生“马太效应”，好的愈好、坏的愈坏，对落后地区扶持力度不够，地方交通发展水平越发不均衡，因素法分配资金的“政策指挥棒”和增效激励作用发挥不明显。

（三）各地对改革政策要求理解不一，贯彻落实不够严谨

通过对省交通发展专项资金的预算执行情况检查发现，部分地方存在着预算安排过于笼统和预算指标下达不及时等问题。一是各地对建立项目库缺少操作规范，没有向社会公众公示项目库及资金使用情况，与政策要求“未纳入交通建设项目储备库的发展类项目，不得作为省级财政资金分配的对象”不符。二是省交通运输发展专项资金提前下达的70%部分，各地均已纳入次年部门预算，但个别市县对当年度下达的因素法资金30%部分追加预算困难，甚至将该部分资金并入下一年度70%部分安排预算，造成资金使用不及时。

（四）绩效考评体系不健全，监督问责机制不够完善

由于现行绩效考评、监督问责方面存在着过程监管手段不够、追踪问效不及时等情况，省交通运输发展专项资金被用于弥补基本支出等问题时有发生，各地在争取资金时夸大困难程度、在争取荣誉时夸大成效，专项性一般转移支付资金实现特定政策目标的功能可能会严重削弱。

三、专项资金因素法分配优化措施

因素法分配应该对分配因素进一步完善和优化，通过分配因素的政策性、导向性作用，有效地推动上级政府的政策意图、目标的落实，体现“公平、公正、公开”和奖优罚劣的原则，促进财政资金的科学化精细化管理，提高资金使用效益。

（一）加大市县转移支付资金的整合力度，减少项目法分配资金

严格按照财政专项资金管理的要求，对专项转移支付资金按因素法分配，逐步取消省级部门直接审批或分配市县具体项目，有效堵住“跑部钱进”的漏洞。

（二）合理设计因素法分配的因素，突出绩效考核因素

科学界定资金分配因素，分配因素体现政策性和导向性。建议采取基础资源因素、工作任务因素、绩效考核因素等3项因素，依次赋予4∶3∶3权重，分配交通运输发展专项资金。

基础资源因素考虑现有公路水运里程和受益人口等基础资源因素确定，三年一定。工作任务因素根据省交通运输厅下达的年度中心工作和重点工作确定，可根据每年的中心工作和重点工作调整、各地业务情况变化和管理需求的改变而进行适时调整，体现因素分配法转移支付机制的灵活性。绩效考核因素根据年度考核结果确定，倒逼市县通过做实基础工作、做优工作绩效来“争取”资金，使单纯的资金分配成为推进年度工作目标和任务的有力抓手，引导基层关注业绩，集中精力抓工作。

（三）完善相关配套措施，加强考核问责机制

建立健全对市县转移支付资金的监管机制，通过对资金流向的动态监测和资金使用绩效的实时评价，确保政策落地。对未按规定方向使用，以及管理不到位或资金使用效益不高的地区或单位，责成有关部门及时整改，并根据考核结果作为资金分配因素，相应扣减或增加下一年度的资金补助。（作者单位：浙江省公路管理局）

参考文献：

[1] 湖北省扶贫发展中心.浅议完善财政扶贫资金因素分配法[J].扶贫开发要讯第42期（总第425期），2012.

[2] 浙江省财政厅办公室.浙江财政专项性一般转移支付制度改革纪实，2012.