耕地保护优先序省际差异及跨区域财政转移机制

曹瑞芬　张安录 万珂

摘要 耕地资源具有强烈的外部性，其所产生的生态效益在我国整个生态系统的维护中发挥着巨大的作用。然而，随着城镇化进程的不断加快，具有公共物品属性的耕地资源的保护形势越来越严峻，构建耕地保护经济补偿机制，调动耕地保护主体的积极性必须引起足够的重视。其中，补偿款的确定是构建耕地保护经济补偿机制的关键环节。本文以耕地生态承载力供需关系为切入点，采用生态足迹模型，并结合耕地保护经济补偿优先序，将我国31个省级行政单位划分为耕地赤字区、耕地平衡区、耕地盈余区，确定了耕地保护补偿面积；并在此基础上，以单位面积耕地的非市场价值为补偿标准，测算了各区域的耕地保护经济补偿转移支付额。结果表明：①全国共有6个耕地赤字区、7个耕地平衡区、18个耕地盈余区。②6个支付区的支付款总计405.290亿元，其中，赤字量最大的上海市需要支付高达130.703亿元的补偿款；18个受偿区的受偿款总计207.286亿元，其中，盈余面积最大的黑龙江省可以获取高达28.737亿元的补偿款。③转移支付行为具有一定的现实可操作性，各支付区的支付额占当年地方财政收入的比例较低，约为1.5%-6.8%，均在政府可承受的范围之内。研究成果能为均衡我国各地区的发展提供依据，对于我国耕地保护的实施也具有重要的现实意义。

关键词 耕地保护；经济补偿；转移支付；生态足迹；生态服务价值；优先序

中图分类号 F301.21

文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2015）08-0034-09 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.08.005

耕地除了具有基本的生产功能外，还能产生生态效益和社会效益，但这种生态效益和社会效益的受益者为无需支付任何代价的全体社会成员，也就是说耕地资源具有强烈的外部性[1-3]。我国国土面积辽阔，由于自然地理条件和社会经济条件的差异，加之一些非均衡的土地政策诸如土地利用总体规划、土地用途管制、主体功能区划等的实施[4]，使得我国耕地保护的空间差异显著，耕地保护区无偿承担国家粮食安全和生态环境建设的重任，理应给予相应的补偿，调动其保护耕地的积极性。近年来，建立耕地保护经济补偿机制逐渐引起了政府和学术界的重视[5]。

实践方面，针对耕地保护内在动力不足、积极性不高等问题，一些地方按照中央要求，根据

自身的经济社会发展特点，积极探索耕地保护补偿机制，制定了符合自身实际情况的补偿方

案[6]。学术界对于耕地保护经济补偿机制的研究主要集中在补偿机制的理论基础[7]、补偿区域的划分[5]、补偿标准的测算[8-13]以及补偿效应的分析[14]上。

就补偿区域划分来说，目前应用最广泛的是张效军等[15-16]提出的基于粮食安全法的耕地盈余/赤字区的划分，周小平等[5]通过实证研究将我国31个省划分为耕地赤字区、耕地平衡区、耕地盈余区。近年来，基于耕地生态足迹模型，以耕地生态承载力供需关系为切入点，研究耕地保护经济补偿分区逐渐成为学者们研究的热点[17-18]。鉴于此，本文引入耕地生态足迹模型，依据耕地生态承载力供需平衡关系将全国31个省级行政单位划分为耕地赤字区、耕地平衡区、耕地盈余区。此外，本文进一步引入耕地保护优先序指数，并据此修正基于生态足迹模型下的分区结果。就补偿标准来说，目前国内学者对耕地保护经济补偿标准的测算主要集中在耕地的非市场价值[9-10]、发展权价值[19]和机会成本[11-12]三个方面，其中，耕地的非市场价值是保有耕地所带来的现实存在的价值，而发展权价值和机会成本则是耕地的潜在价值，具有不确定性。考虑到本文财政转移支付的理论依据是耕地保护的外部性，其属于现实存在的价值，因此选取耕地的非市场价值作为补偿标准。另外，本文测算的耕地非市场价值只是针对生态效益，不包括社会效益。最后，在确定补偿区域和补偿标准的基础上，本文进一步测算了耕地保护经济补偿额，并据此实行横向财政转移支付，以均衡各区域的发展。

1 研究框架

本文的分析框架具体如下：首先，引入耕地生态足迹模型和生态承载力模型，依据耕地生态承载力供需平衡关系进行补偿区域划分；其次，基于法学补偿理论中的特别牺牲说理论，进一步构建耕地保护经济补偿优先序指数，并据此采用系统聚类法分区，以修正耕地生态承载力供需平衡分析下的分区结果；最后，以单位面积耕地的非市场价值为补偿标准，结合修正后的分区结果，测算耕地保护经济补偿转移支付额，构建跨区域财政转移机制。

曹瑞芬等：耕地保护优先序省际差异及跨区域财政转移机制

中国人口·资源与环境 2015年 第8期

1.1 耕地生态承载力供需平衡分析

1.1.1 耕地生态足迹模型

生态足迹的概念是由加拿大生态经济学家Rees于20世纪90年代提出，随后其博士生Wackernagel于1996年完善了生态足迹的理论和方法[20]。该方法以其新颖的视角引起了广大学者的关注，并进行了大量的实证研究。其基本原理是通过测量人类对自然生态服务的需求与自然所能提供的生态服务之间的差额，判断一个国家或者区域的生产消费活动是否处在当地生态系统的承载力范围内[21]。其中需求层面计算的生态足迹又称生态占用，指生产一定人口所消耗的资源和吸纳这些人口产生的废弃物所需要的生态生产性土地的总面积，其度量尺度可为一个国家、一个城市、一个产业或一个人[22]。国内有关生态足迹的研究始于上世纪末，经过短短几年的发展已经广泛应用于不同时间尺度[23-24]、空间尺度[23， 25-26]和行业尺度上[27-28]。农田生态足迹是土地生态足迹的一部分，也是最重要的一部分，因为农田是所有生物生产性土地中生产力最高、向人类提供生物量最多的土地[29]。就农田生态足迹的计算过程来说，只考虑由农田生产出的生物资源的消费情况，主要包含粮食、棉花、油料、麻类、烟草、蔬菜、茶叶和瓜果等的消费，相应的承载力也只考虑农田的承载力。生态足迹的一般计算公式为：