高职院校治理改革：理论命题与实践问题

李小娃

摘 要 治理改革已经成为高职教育改革与研究中的焦点话题。高职院校治理的理论基础主要关注治理结构与治理机制。在此理论框架之内，高职院校治理存在政府干预过度、行业企业参与不足及内部治理结构与治理机制不合理等问题。因此，高职院校治理改革的方向是：完善法人治理结构，明确政府、行业企业等主体的角色定位，完善董事会下的治理机制，推进学术权力制度化。

关键词 高职院校；治理；治理结构；治理机制；大学治理

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）16-0020-04

高职院校治理改革已经成为高职教育改革与研究中的焦点话题。高职院校治理改革进程中，国家与高职院校都在尝试塑造高职教育发展转型的新方向，通过政策安排与实践探索实现高职院校有序、有度、有节制的发展。高职院校治理的理论研究逐步建构了高职教育治理的理论框架。但在高等教育治理体系域治理能力现代化建设的进程中，高职院校治理改革仍然处于起步阶段。由于高职教育的特殊性及利益相关者的多元化，其建设进程相对滞后。鉴于当前高职院校治理中呈现的政府干预、行业企业参与等问题，高职院校治理改革不仅是一个实践命题，也是理论研究亟需解答的一个问题。

一、治理理论与高职院校治理的理论框架

（一）高职院校治理理论框架的建构

高职院校具有“高等教育”和“职业教育”的双重属性，其本质与一般的普通高等院校与职业学校不同，因此，高职院校治理应遵循其特定的发生逻辑，反映高职院校的特殊性。当前，高职院校治理内涵研究存在概念的替换与移植两大困境。

就“替换”来说，高职院校治理替代了高职院校管理，沿用了管理视阈中的层级概念与权力划分的论证逻辑。但是，治理与管理是两个不同的概念。比如，1995年，全球治理委员会发布的研究报告《我们的全球伙伴关系》中提出，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的综合，是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排[1]。

就“移植”来说，高职院校治理理论移植了大学治理与公司治理的相关理论。第一，沿用大学治理的概念体系，借助学术权力与行政权力制衡的权力逻辑，建构学校、社会、政府及市场等主体的权力分配机制。第二，根据公司治理的理论框架，立足稀缺性资源分配的资源逻辑，探讨学校、社会、政府及市场等利益主体之间的资源分配问题。公司治理的基本问题是怎样确保出资者获得投资回报，其实质是公司由谁控制、为谁服务的问题。

任何组织都有其特殊性，高职院校治理需要有其特定的分析框架，但同时也不能违背大学治理的一般分析逻辑，还需要兼顾到作为治理理论缘起的公司治理。公司治理理论与实践的发展已经比较成熟，部分理论与改革已经被实践证明了其实效性。但是，在引入公司治理理论解决高职院校治理中的理论与实践问题过程中，应避免用过时的经济学理论解决高职教育的当代命题。借鉴与引进公司治理理论与经验的前提，是要明确高职院校的特殊性与治理改革中的核心要素。作为提供公共教育服务的公益法人，高职院校既具有公益性、公共性、教育性、知识性等共性，又具有实践性、社会性、行业性、技能型等个性。这就决定了高职院校法人治理机构理应既不同于公司制企业也不同于其他类型高校以及公益类事业单位[2]。因此，高职院校治理理论，需要兼顾高等性、职业性的基本办学定位，还要协调国家顶层设计与地方区域性社会经济发展诉求，并且要照顾到消费者与客户导向的人才培养中的企业、学生及院校的多元利益诉求。

（二）治理结构与治理机制

治理结构与治理机制是当前治理研究与治理改革的两个重要命题。高职院校治理改革的主要任务包括两方面主要内容：一是构建符合高职教育发展的特殊性与高职院校组织特性的治理结构，二是推进高职院校治理机制建设。但是，治理结构与治理机制往往被看做一个整体，并没有进行明确的区分。这就造成当前研究既表现为一种对治理结构事实状态的考据，也表现为对这种事实状态形成与改变的运行逻辑的探寻。

高职院校治理结构是现代高职院校制度在治理层面形成的制度化结构。其通过高职院各利益相关者之间的权利配置和制度安排实现彼此权力的分权制衡，以达到公正与效率契合的状态[3]。高职院校治理可以划分为内部治理与外部治理，其治理结构也可以划分为内外部治理结构，主要是明确高职院校内外部相关主体权责利的配置情况。治理结构呈现了利益构成的静态结构，是利益相关者或者权力构成的分配结果。但是，目前一些研究者将治理结构直接等同于内部治理结构，并且将权责利分配及其制衡关系都纳入“治理结构”的研究视域。从实践范畴来看，治理结构改革是基于利益相关者利益博弈的序列发生了变化，需要建立一种新的秩序维护“所有权”，并在经营权上体现让渡的性质，以实现权责利的相互制衡。

治理机制不同于其治理结构。其反映了权责利的运行逻辑，以治理结构为基础。结构是怎样的问题，机制是如何做的问题。治理结构构成了事实，而治理机制则主导着这些事实的实施结果。从这个视角来看，治理中的制度就是治理的机制，并且提供了治理结构的运行逻辑。高职院校的治理机制是解决高职院校管理者激励和约束这类集体行动问题的方式。当前，高职院校治理改革中一系列制度安排的实质是对治理机制的完善，而非治理结构的范畴。但是，治理结构与治理机制的理论研究与实践改革，都需要将“事实”与“事实运行逻辑”分开，前者决定高职院校的特殊性，而后者决定高职院校运行与发展特殊性的实现机制。但是，二者又是不可分的，治理结构改革与治理机制建设是实现治理改革目标的两个交互存在的核心内容体系。

二、高职院校治理存在的主要问题

高职院校治理改革首先需要寻找治理结构与治理机制中存在的问题。当前，高职教育治理中存在的问题成为高职教育治理改革与治理理论研究的实践起点。有研究者认为，我国高职院校治理的特点体现为“行政权力泛化，管理手段集中”。我国政府是高职院校最主要的举办者与管理者，高职院校和政府之间存在着严重的依附关系。体现在办学权方面仍然是以政府计划模式为主，在管理权方面也主要依靠行政手段和行政命令[4]。本研究认为，高职院校治理面临的问题来源于管理主义主导下行政权力越位、法人治理结构制度安排缺位、治理结构建设特色缺乏等方面。

（一）从高职院校与政府关系来看，政府过度干预，造成办学自主权难以落实

长期以来，我国高职教育发展路径是政策调控的结果，反映了公共行政的实质，当前，我国高职教育需要从政策调控走向依法治理，需要从人治转向法制[5]，由国家权力直接干预转向国家立法规约。政府过度干预造成学校办学自主权不能有效落实，法人产权不健全，领导官员化及决策监督机制缺失等问题。有研究者从国家主义政策的角度提出，“国家主义”是中国职业教育发展的显著体制，国家是职业教育发展的引导者与主导者。当国家干预的合法性异化为过度干预后，国家政策就成为制约高职院校发展的决定性要素。但是，国家主导的高职教育发展政策制定又存在比较明显的缺陷，社会参与程度不高。国家高职教育政策制定的主体是政府，行业企业及其他利益相关者参与程度不高；高职院校内部制度规范制定参照国家及地区政策制定，其参与者主要是学校内部管理者，行业企业等利益相关者有限参与，师生参与度不高。

（二）从高职院校与企业行业的相互作用来看，常态化沟通机制缺失，出现了严重的信息不对称问题

高职院校治理需要多元主体参与，引入市场机制是其治理改革的必然路径，尤其要加强行业企业等市场主体的参与。但是，高职院校办学实践中，高职院校治理所倡导的行业企业参与难以落实。这其中的一个重要问题是，行业企业参与高职院校治理的机制不完善，参与通道尚不顺畅。第一，学校对行业的认同度不高。有研究者通过对高职院校行政人员与教师问卷调查发现，在高职院校的教师和行政人员看来，利益相关者受高职重视程度的先后顺序为：政府或上级主管部门、学生、用人单位、学校行政人员、产学研合作单位、教师、家长、贷款者、社会公众、捐赠者、校友、其他学校[6]。第二，由于行业企业参与度不够，造成高职院校与行业企业之间的信息不对称。其中最重要原因在于信息沟通机制不健全。根据调查，分别有70.4%的院校和53%的企业认为，“校企之间信息沟通不够”是制约校企合作的首要因素[7]。第三，行业企业在高职院校治理中的定位不明确，尚未成为决策主体之一。这就造成行业企业参与治理乏力，难以真正参与到高职院校的管理决策、专业建设、教学改革及课程设置之中，行业企业诉求难以得到及时有效的回应。第四，行业企业作为高职院校治理过程的自愿参与主体，缺乏参与的积极性，这也与相应激励举措的政策法规缺失有关。这些问题造成高职院校治理中的权力错位，甚至组织的异化。

（三）从内部治理结构来看，高职院校治理结构特色不明显，且内部权力分配不合理

我国高职教育出现较晚，发展相对滞后，高等职业教育形成了“范式移植”惯性，而忽视了职业教育发展规律的特殊性。我国高职院校的后发性内生性特征，造成其治理结构具有明显的“范式移植”特征，依附于普通高等教育主导的学术教育治理与改革规则中[8]，中等职业学校管理规则依然存在，立足高职教育特殊性的组织改造与创新尚未出现。这些问题集中体现在模仿本科院校内部结构设置相应的机构、划分职责权限、制订相关的规章制度，因循中职（专）学校管理模式的路径依赖及与政府条块管理职能的对应等方面。另外，高职院校内部组织建立起了与政府机关相关部门的对应关系，组织机构形成了条块分割的科层制模式，组织机构的职能相对单一，程序繁杂。此外，高职院校内部治理的行政化现象严重，内部权力失衡，学术权力式微。在行政权力主导的管理体制中，高职院校被赋予了相应的行政级别，按照行政权力的内在逻辑运行，变成了一类准行政组织。在行政化的环境中，行政管理人员成为高职院校治理机制运行的核心要素，在行政权力与学术权力的博弈中处于相对的优势地位，在一定程度上可以说，行政权力决定着学校的一切教学与学术事务。学术人员表达机制被行政化，难以在学校决策中发挥相应作用。这些问题的存在，造成了高职院校治理出现去特色化、过度行政化等问题。

三、高职院校治理改革的对策建议

当前，高职院校治理改革的关键是实现“管理理念”主导下的权力与控制向“治理理念”主导下的利益与制衡转向。

（一）完善高职院校法人治理结构

合理的法人治理结构是有效解决办学自主权不明确、法人产权制度不健全、利益主体参与及利益分配不科学等问题，实现高职院校治理科学化的基础。我国高职院校必须摆脱作为政府主管部门附属机构的地位，形成独立的治理结构和法人地位。现代高职院校治理结构改革的着力点就是要落实高职院校产权主体、明确不同层级的利益相关主体。作为高职院校主管部门的各级政府应由管理者向服务者转型，通过转变职能，改变管理方式，下放管理权，发挥宏观调控、政策安排及监督的服务作用。鼓励高职院校治理改革向所有权和经营权分离的方向发展，扩大高职院校办学自主权，推动管办评分离目标的实现。

（二）明确各级政府、行业组织及企业在高职院校治理中的角色定位

高职院校治理需要解决的首要问题是政校行企的利益协调与分配问题，明确不同利益相关主体的角色。第一，明确政府的引导者角色。需要各级政府从原来的“直接管理”向“宏观指导”方向转变，应根据区域现代产业建设和职业发展需要，出台与之相适应的法规政策及措施，并引导社会公众关心和支持校企双主体合作办学的健康发展[9]。第二，确立行业组织的指导者与参与者的角色，行业专家既可以是决策者、也可以是执行者或者参与者，如可以担任学院董事会成员、学院顾问、二级机构负责人，成为内部决策者与执行者。第三，稳固企业的主体地位。“趋利性”是企业组织的基本属性，利益是企业参与高职院校治理的动力源，因此，可以通过建立利益共享机制，推动企业参与高职院校办学、管理及人才培养。鼓励企业参与高职院校人才培养改革，在专业设置、教学模式改革及课程设置方面凸显企业参与主体地位，同时可以通过利益贡献鼓励企业参与学校实习实训基地建设，将高职院校人才培养与企业人才储备及在职人员培训进行整合，创新校企合作模式。

（三）管理重心下移，推进董事会制度改革，完善治理机制

通过管理重心下移、利益相关者的参与，构建服务性、扁平化的高职院校治理结构。有关研究认为，高职院校的内部治理结构可借鉴公司治理的经验，由股东大会、董事会、监事会、管理层、教代会构成，实行董事会领导下的校长负责制[10]。诚然，这种全盘借鉴的改革模式并不能合理兼顾高职院校组织的特殊性。但是，建立董事会制度，鼓励多元参与，变行政领导决策为利益相关主体的共同治理，则有助于解决当前面临的诸多问题。在党委领导下的校长负责制的前提下，创新领导方式，建立党委主导的理事会决策制度，实行理事会集体决策，党委起主导作用，实施基于专门委员会策划的院长执行制度，实施业务专门委员会策划，院长办公会完善与确认。

（四）保障多元学术主体的参与地位，推进学术权力制度化

高职院校学术权力的主体与形式也具有特殊性，可以通过建立各级委员会制度，明确学术主体参与治理的机制。与其他类型高校不同，高职院校中的学术主要是关于特定专业或职业的系统知识，教授、双师型教师和行业企业专家则是掌握学术的主体[11]。因此，高职院校学术权力的维护与保障具有其特殊性。学校层面上采取委员会制度，通过整合学术群体，成立教授与行业企业专家组成的各类委员会，如教授委员会、学术委员会、教学委员会、行业专家委员会等，并明确划分各类委员会的权利与义务。二级院系根据学校委员会设置情况，成立相应的咨询机构，参与学校学术事务决策及相关的行政议程。同时，在高职院校章程中明确规定学术主体的构成及其权责利，实现高职院校学术治理的制度化。

参 考 文 献

[1]俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实，1999 （5）：37-41.

[2][11]董仁忠.高职院校治理结构研究[J].教育发展研究，2011（7）：36-39.

[3][4]雷世平.我国高职院校治理结构存在的问题及其优化研究[J].职教通讯，2013（10）：33-37.

[5]董仁忠.从政策调控高职教育走向依法治理高职教育[J].河北师范大学学报：教育科学版，2011（5）：70-73.

[6]刘晓.利益相关者参与下的高等职业教育办学模式改革研究[D].上海：华东师范大学，2012：84.

[7]兰小云.行业性高职院校校企合作机制研究[D].上海：华东师范大学，2013：73，76，111.

[8]蓝洁.职业教育治理体系与治理能力现代化的框架[J].教育与职业，2014（23）：5-7.

[9]胡昌送，李明惠.我国中专转型院校内部管理机制现状及成因分析[J].贵州师范学院学报，2010（3）：76-78.

[10]王宇轩.高职院校的融资结构与办学效率[D].济南：山东大学，2010：69-83，83.

The Governance Reform of Higher Vocational College： Theoretic Topic and Practical Problem

Li Xiaowa

Abstract Governance reform has been a focus of research and reform of higher vocational education. The basis of the theory pays more attention to governance structure and governance mechanism. From the theory mechanism， the paper finds that some problems of higher vocational college governance such as government intervention， participation of industry and enterprise not enough and the problems of governance structure and governance mechanism， comes from the unreasonable reorganization to higher vocational college governance. So the reform direction of higher vocational colleges governance include： optimize the governance structure subjected by legal person， clarify the roles of government， industry and enterprises in governance， boost the institutionalization of academic power.

Key words higher vocational colleges； governance； governance structure； governance mechanism； university governance

Author Li Xiaowa， assistant research fellow of Shunde Polytechnic （Shunde 528399）