大学治理中的政府作用研究

宋莹+乔桂娟

摘要：治理理论的兴起为政府的行政管理改革提供了新思路，打开了新局面，同时促使教育学者将其应用于高等教育改革的研究中去。时至今日，大学由管理到治理的转变已成为教育改革的必然趋势，因此如何让政府在参与大学治理的过程中最大限度地发挥作用，成为目前学者们普遍关心的问题。本文选择以大学治理中政府作用的视角为分析重点，借此明晰大学治理研究的内容和拓展大学治理研究的范围。

关键词：高等教育；大学治理；政府

一、研究的背景及意义

自改革开放以后，高等教育事业在我国得到了快速发展，已经构建起了体系宏大、功能完善、规模全面且具有深刻影响的培养人才、社会服务和专业研究体系，已经跻身高等教育大国的行列。但存在的问题仍旧不容忽视。为此，我们要格外重视这种现存体制下由“大学管理”到“大学治理”的转变，为建立和完善政府与大学之间的良性互动打好基础、做好保障，围绕“大学治理”议题中政府的作用开展系统、深入的研究。

（一）政府作用研究的背景

在我国，伴随着高等教育的稳步发展，大学无论是在学科规模还是学科建设水平上都有了迅速的提升。但硬件设施的现代化并未使大学的教育质量及办学水平得到显著提高，行政团体和学术团体间模糊的界限为大众所诟病，因校方不合理的决策导致的错误行为也常有发生，大学行政力量过大导致教师与学生的对抗事件也开始出现，管理效率问题和教育质量问题日益明显。上述种种对我国大学进一步的发展俨然形成了威胁，使得我国大学在实现治理目标上仍存在着一定的距离。因此，开展对大学治理中政府作用的研究具有重要的理论价值与现实意义，但如何通过建立大学、政府之间的良性互动，创建出适合于大学高效发展的治理机制，借此解决大学发展过程中存在的体制性障碍，已成为大学治理中政府首要关注的问题。

（二）政府作用研究的意义

大学治理研究涉及高等教育的各个层面，其目的旨在对政府和大学之间的权力关系进行重新界定。认为政府不能仅仅以行政命令的方式对社会公共事务进行管理，而应形成一种合作式的伙伴关系，这意味着政府和大学要脱离原有的管理与被管理模式。通过对政府与大学在决策权上的合理分配，从而保障其权能，使政府与大学能够进行有效的日常决策，通过多主体、多中心和协商式民主来实现权力的分配，最终实现这些大学的法人地位。因此，通过对治理理论的实践，可以对政府在大学管理中应采用的管理方法进行重新思索，建立新型的现代大学制度，重构政府、大学间的关系，为我国高等教育管理的改革提供思路。此外，在大学改革的实践领域应用治理理论，不仅能够丰富并深化治理理论的内涵，还能够为治理理论在实践中拓展应用领域，即为政府与大学提供一些可操作的思路和前瞻性的建议。

二、大学治理中的政府作用

2009年，联合国教科文组织在“世界高等教育大会”公报中提出：“高等教育作为一种公共事业，是所有利益相关方特别是政府的责任。” 现实中，大学与政府之间的关系并不是完全对立的，二者作为公共事务承担的主体在某些责任和义务方面具有较大程度的重合性：大学在人类社会发展中起着至关重要的作用，政府从公共职能的实际角度出发，有必要对其进行适当的管理，同时，政府对大学的盼望与需求，会在大学完成其自身所肩负的社会责任时得到满足。

在全球范围内兴起及迅速传播的治理理论，应用于高等教育改革中，使政府的作用与定位发生了变化，解放了一直以来政府垄断的公共事务管理的权限与责任，因此形成多元主体共治的局面。当今世界很多国家已经将政府改革视为重点，试图运用治理理论以建立新型的大学与政府关系，这也是大学改革的目标所在。随着我国政治改革、经济改革、社会改革的逐步深入，在治理理论的视野下让政府在大学治理中发挥作用，探索、思考、塑造新型的大学与政府关系成为现阶段迫切须要达成的目标。

（一）宏观调控

治理理论的提出使得政府不再是唯一的权力中心，只要公众认可其所行使的权力，无论是公共机构还是私人机构，都能够在其相应的层次上成为权力中心。这无疑是对政府的传统权威和管理方式提出了新的挑战和新的要求，因此在实现大学治理的过程中，需要政府以及相关管理部门有意识地分配手中太过集中的权力，将其合理地划拨到由大学相关者所组成的公共机构或私人机构中去，从而改变政府权力中心的古板形象。详细来说，治理理念对政府权力的下放主要提出了以下三点要求：首先是举办权归属的问题，政府应不再是大学唯一的举办者，而应扩大办学主体的范围；其次是办学权分配的问题，政府应赋予大学自身更多的权力，使大学能够作为一个法律责任独立承担且办学权力独自享有的法人实体；最后是管理问题，政府对大学只须进行宏观层面的引导与监控，给予大学更多的自主权和发展空间，使其能够自行安排、调控内部事务。

因此，政府与大学间新型治理关系的建立，意味着在大学治理中，政府要由简单强横的直接命令模式逐步转向运用多重方式的间接管理模式。目前我国政府正在尝试采取多元管理的模式来实现大学治理，并随着政府与大学双方的日渐磨合、发展而趋于完善、成熟。

（二）协商合作

去中心化作为治理理论的核心，旨在将集中的权力进行分散。治理理论认为权力的运行方式不单单仅有自上而下一种途径，还可以通过相互协商、双方讨论实现上下互动甚至多向互动。在权力真正运行的过程中，想要实施去中心化和分权化，就须要借助权力间的多向互动、上下互动等交流方式表现出来。在大学治理中，政府要改变传统的权力运行方式，将传统的指令性的单向直线模式转化为权力多向运行的互动治理模式。此外，还应该为大学及其他高等教育机构提供一些灵活性，这样一来不仅可以通过赋予他们实际的自主权使他们明确自身的责任，还能够满足日益增长的社会需求对教育的渴望，从而在最大程度上发挥大学的作用，并解决国家级、省级教育方面的需求。

因此，建立政府与大学间的新型治理关系，需要政府在权力的运行中彻底地改变其已成习惯的发号施令模式，培养起协商、宽容、合作、接纳与开发的精神。要保证在政府决策实施过程中大学反馈渠道的畅通，以便各主体间通过协商对决策做出适宜于高校进步、社会发展的修正。还须注意对权力运行渠道及信息反馈渠道的多向、均衡及稳定的保障，这要求政府在对大学做出相应的行政性决策时，可以先同大学的行政管理者、教育学者以及在校的普通师生进行探讨交流、获取意见并进行论证，以保证在多方协商的基础之上形成大部分决策，以确保决策在大学施行中的可操作性与适用性。多向互动的权力作用方式使得大学可以在其权力范围之内通过多方协商做出决策，从而实现对政府决策的影响。

（三）资源渠道

长久以来，我国大学经费的来源在很大程度上依赖于政府的支持，因此在使用效率上存在着诸多弊端，究其原因在于高等教育作为准公共物品一直由政府垄断、提供和生产。而类似于法国等一些发达国家，大学的经费来源通常由政府和大学定期协商制定，并采用合同政策获得财政拨款，社会力量也可参与其中。因此，在大学治理中应将企业、社区、家庭等也视为权力主体组成部分，要想建立政府与大学间新型治理关系，政府则不应继续垄断、提供、生产高等教育，而要允许市场以及非政府部门的协助及参与。大学部分公共产品的提供可以由社会、市场、个人组织负责承担，形成由政府、市场和个人组织合作提供公共服务、资源配置的新局面。

此外，政府作为目前大学资源最大的提供者，应该改变传统的向所有公立大学固定拨款并代替大学进行管理的方式，对那些生源特别缺乏的大学不再提供办学资金或强行关闭，而为生源好、就业率高的大学提供更多的公共资金帮助其发展。这种方式可以激励高校之间作为独立法人产生良性竞争，从而提升我国大学的办学水平、办学质量，改进、完善办学过程中提供的各项服务。

三、大学治理中政府作用的意义

治理理论应用于高等教育改革对大学治理中政府的作用进行了重新定义。政府不再是单一的权力主体，仅从宏观层面对大学进行指导和监督，以此给予了大学更多的自主权；并从原有的管理与被管理的关系转换为合作的伙伴关系；同时吸纳各方力量，拓宽了资源获取的渠道，更大限度地为大学发展提供多向保障。在此过程中，大学应善于借用政府的权力和义务，并结合自身所享有的政策和优势，推行高等教育的改革，以促进政府与大学的共同发展。

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