安置农民参与社区公共环境治理机制构建

黄涛

【摘要】安置农民的积极参与是社区公共环境治理的一条有效途径。文章从客观原因和主观因素两个方面分析农民安置社区公共环境治理存在的问题，并通过走访250名安置农民，分析他们参与社区公共环境治理的主观影响因素。通过分析发现，要提高安置农民参与社区环境治理的主观意愿，必须提升其在社区期望、意愿表达、社区制度实施等方面的主观满意度。

【关键词】安置社区 公共环境 治理机制

【中图分类号】F291.1 【文献标识码】A

随着经济的高速发展，我国城镇化率不断提高，到2014年我国城镇化率已经达到54.77%，平均每年新增城市居民大约2000万，“十三五”期间镇化率将突破60%。①快速城镇化背景下，由于农民改善自身生活水平的要求以及地方政府土地经济利益的驱动，大量农民失去土地转制为城镇人口，随着安置规模和数量的扩大而逐步形成具有中国特色的以安置农民为主的社区，如何有效开展对此类社区公共环境的治理，已成为迫切需要解决的当务之急。

治理困境的客观影响因素

农民安置社区是我国城镇化进程中产生的特殊社区，有着自己独特的人口结构和环境要素。②农民安置社区公共环境管理和维护困难的问题，既有政策和体制机制等客观因素，也有社区主体和相关职能部门的主观原因。

政府主导过多，缺乏社区环境自治。安置社区管理组织成立初期，政府强大的经济、社会、人事资源能够帮助组织很快的开展工作，但是社区自治是社区管理的终极目标，政府过多的参与社区管理，挤出效应削弱了社区的自治功能，使得社区组织沦落为政府管理工作的一个“派出单位”，社区的管理严重依赖政府资源。在社区环境治理上，传统的观念认为消费者不会为公共产品的消费买单，市场是公共环境破坏的元凶，公共产品的建设和管理应该由政府承担，这种观念更加强化了安置社区公共环境的管理和维护应由政府主导的共识。但在安置社区公共环境治理的实际过程中，由于社区环境自治功能落后，安置社区公共环境“脏、乱、差”的事实，说明政府单一主体自上而下治理安置社区公共环境的效果不佳。

管理制度不完善，相关政策法规缺失。农民安置社区的建设一直都存在着重硬件设施轻管理的现象，从社区的供水、供电、房屋等硬件方面来说，安置社区与城市商品房社区的区别不大，但是安置社区毕竟是一个较为特殊的类型，在社区管理上既不同于普通商品住宅社区，又不同于一般的经济适用房社区，不能将已经成熟的城市社区管理制度和管理方法照搬运用于农民安置社区。安置社区主体在教育水平、思想认识、生活习惯等方面无法与城市市民一致，缺少专门针对农民安置社区管理的指导性文件和政策法规，造成农民安置社区管理制度上的缺陷。其中，物业管理是造成安置农民对社区环境满意度低下的一个重要方面，比如安置农民对缴纳物业管理费的意见很大，原有的生活支出中没有这个项目，公共服务有偿使用的意识还没有形成，导致物业管理费用收取困难，进而影响社区公共环境的维护。

管理人员素质不高，管理部门责任分属不清。农民安置社区，缺少对工作人员的绩效考核和退出机制，难以吸引高素质管理人才参与安置社区的管理工作，因此其管理组织机构和管理人员往往是由原来的村委会转变而来，管理人员的素质不高，专业程度低下，“服务者”的角色定位、“公益性”的现代管理理念尚未完全形成。管理模式粗放，“家长式”的领导管理方式，缺少对主体的人文关怀和民主参与，转变为城镇社区管理者后，仍然将原来的管理模式和方法用于安置社区居民的管理上，环境的变化没有带来管理质量的提升。

安置社区管理组织共存、权责不清。安置社区居民委员会、业主委员会和村民委员会在较长一段时期内共存，相关机构和部门在社区管理上存在着责任划分不清、交叉管理、重复管理等情况，遇到问题，部门之间逃避责任，相互推诿，导致安置农民反映社区环境问题的渠道不通畅，问题解决不及时，且效果差。

安置农民社会保障水平低，城市生活融入性差。安置农民参与社会保险的统筹层次低，社会保障支付金额不高，无法解决安置农民生活的后顾之忧。针对失地农民社会保障的相关制度也不完善，例如安置社区“享有最低生活保障”居民的认定中，保障对象界定不清晰导致社区服务项目界限不清，在有限的资源环境下，导致安置社区的保障服务稳定性差。对安置农民而言，基本的物质生活尚无法保障，对社区公共环境这样的公共产品参与的意识自然难以达到一定的高度。

社会保障的低层次、低水平导致安置农民城市生活适应性滞后。安置农民基本生活技能单一，主要从事第三产业，生活质量难以在短时间内实现提升，现代生活方式的融入度不高，安置农民的身份和环境改变了，但是原有的生活方式却没有改变，城市生活融入性较差阻碍安置农民参与社区环境治理。

物业企业服务质量差，生活需求不能满足。农民安置社区的物业服务产品相对低端，仅提供基本物业服务项目，没有针对安置农民的需求和特点开发多层次的物业服务产品，安置农民提高生活质量的需求没有得到满足。安置社区物业从业人员的素质不高，人员流动性强，社区物业费用较低，虽然政府有一定的财政补贴，但物业服务企业盈利水平仍然较低，导致部分物业服务企业降低物业管理水平，服务质量进一步下降，形成了恶性循环，打击安置农民参与社区环境治理的积极性，影响安置社区公共环境的管理和维护。

安置农民参与社区环境治理的主观影响因素

社区主体参与社区环境治理是社区自治存在的重要表现，由于主观影响因素的可操作性不同于一般的客观指标，笔者采用实地调研的方式解读安置农民参与社区环境治理的主观影响因素。通过对250名居住时间一年以上的安置农民展开调查，从安置社区主体对社区的服务环境、管理质量、社区居民的意愿表达、社区居民的参与意愿等方面，将安置农民参与社区公共环境治理的主观影响因素概括为以下几点。

安置农民“整体满意度”主观因素。满意度是社区生态环境建设的重要评价指标。文章从安置农民对社区的治安环境、服务环境、社区管理质量和整体感受四个方面展开对安置社区整体满意度的调查。其中反映较好的是社区的治安条件，相对于原来的居住情况，安置社区整体的治安条件有较大的改善，但是78%的居民对社区提供的服务产品的质量不满意，83%的居民对社区整体环境不满意，对社区的管理工作和管理成效的满意度低。从“满意度”实际调查的结果来看，安置农民希望改善生活质量的愿望并没有很好的实现，与安置农民的主观愿望不符。

安置农民“社区期望”主观因素。“社区期望”主要测度安置农民入住安置社区前后主观期望实现的情况，分别从安置社区入住前后的“人文环境”、“服务质量”和“社区安全”三个方面展开调查。安置农民社区入住前的期望调查中，70%以上的调查者希望市民化以后，安置社区能够提供较好的治安条件、优质的便民服务、保障服务、人文环境以及社区活动，说明随着社会经济的发展，富裕起来的农民希望安置社区能够提供相对完善的社会服务，改善自己的生活条件，提高生活质量。但从入住后的调查结果来看，安置农民入住后有82%的调查者对安置社区提供的服务不满意，70%以上的受访者对社区公共活动开展不满意。安置社区入住前后，社区期望的对比导致安置农民的心理落差较大，影响安置农民参与社区环境治理的主观意愿。

安置农民“意愿表达”主观因素。社区是具有共同愿望的居住聚集地，在聚集生活的过程中，难免涉及邻里之间的矛盾，矛盾解决的效果直接影响社区的和谐程度和居民参与社区管理的积极性。沟通是解决矛盾的有效方法，社区良好的沟通渠道将极大地激发安置农民参与社区管理的主观意愿。在安置农民“意愿表达”的调查中，仅有10%左右的安置农民关注社区发展，会主动参与社区的管理并献计献策，10.5%的受访者会通过居委会或业主委员会等组织投诉以解决问题，而采用法律手段解决矛盾和问题的受访者更少，说明安置社区农民反映问题和解决问题的主观性不强。造成这种现状的主要原因在于农民缺少主观意愿表达的途径，对解决问题采取被动接受的态度。

安置农民“社区制度理解”主观因素。社区制度是安置农民生活方式转变的重要指南，也是安置农民参与社区管理的指导性文件。对相关制度的理解程度直接影响安置农民参与社区公共环境治理的主观意愿。安置农民对社区制度理解的主观影响因素主要从三个方面来测度，分别是安置农民对社区服务制度、管理组织制度以及物业管理制度的了解和参与执行情况。从调查的数据来看，70%的受访者对上述三个方面的制度理解不深刻；参加居委会、业主委员会选举投票的居民仅占受访者的9%。调查的情况说明，文化素质不高导致安置农民对原有村落“家长式”管理方式的依赖，造成安置农民社区制度理解主观意愿不高。另外，安置社区工作人员工作能动性差，对相关制度的宣传工作不到位，也是制约安置农民理解相关制度的重要因素。

安置农民“参与意愿”的主观因素。“参与意愿”主要测度安置农民直接参与社区管理和活动的主观意愿，主要从社区主体“公共设施的使用”、“管理组织的参与”、“志愿服务的参与”等角度展开。安置居民参加社区管理活动的调查中，有19.5%的调查者表示使用过社区的公共设施；参与社区活动的意愿没有超过15%；仅有2%的受访者表示会主动参与安置社区居委会和业委会并积极为社区的发展献计献策。调查的结果说明，安置农民主动参与社区管理的意愿低下，造成这种直观数据结论的原因，除了安置农民对城市社区管理模式的不适应外，潜在的原因还有社区主体对社区主观感受的内在因素。

上述五个因素中，安置农民“参与意愿”因素受到其余四个因素的影响，通过构建结构方程模型，分析各因素之间的影响程度，其中“意愿表达”、“社区制度理解”、“社区期望”、“整体满意度”对安置农民参与社区公共环境治理的意愿有直接影响作用，“意愿表达”、“社区期望”对“整体满意度”具有间接影响作用，实证表明要提高安置农民参与社区环境治理的主观意愿，就必须提升其在社区期望、意愿表达、社区制度实施等方面的主观感受。

农民安置社区公共环境治理的建议

加强人才队伍建设，厘清安置社区组织结构。安置社区公共环境治理需要大量的专业人才，建立建全安置社区人才管理机制，采用“走出去”和“引进来”的办法，将已有的管理人员送出去培训学习，同时积极引进高素质人才，吸引大学生参与社区工作，优化管理队伍的年龄结构、学历层次；逐步建立和完善安置社区工作人员绩效考核机制，树立现代社区公益性的管理理念，转变原有农村“家长式”的粗放管理模式和工作作风，提高社区工作人员的服务意识和工作质量；理顺安置社区管理组织结构，明确居委会、业委会和村委会的职责范围，形成有效的工作管理机制，防止职责和定位不清，造成交叉管理，理顺安置农民社区管理的参与渠道。

创新管理机制，提升安置社区环境自治能力。社区居委会是一种行政特征明显的管理组织，其行政事务性工作较多，社区服务的属性被弱化，这种模式下居民的主观能动性被抑制。农民安置社区管理方法简单粗放，管理人员的素质不高，管理的效率低下，安置农民社区公共环境治理参与度低，治理效果差。因此，要创新安置社区管理的机制，促进管理制度内化发展，实现居委会群众自治的原本，挖掘安置社区管理管理组织和安置农民的共治能力，充分利用网络科技，加强数字化社区的建设，制定专门的部门收集相关数据，开发便民网络平台和移动终端平台，探索“互联网+”的社区管理和服务新模式，让更多居民参与到社区公共环境的治理中。

加强服务产品供给侧的管理，提高安置社区服务水平。安置社区服务产品的供给应该始终坚持“以人为本”的原则，结合安置社区主体生活需求的时代特征，不断拓展安置社区服务的领域，合理选择安置社区服务产品的种类，完善社区服务体系，将义务服务和有偿服务相结合，加强服务产品供给侧的管理，注重社区服务产品的质量，收集产品服务效果的反馈意见，做好社区服务产品的改进和升级，为安置农民提供满意的社会服务。加强物业企业的管理，建立安置社区物业管理的长效机制，明确安置社区物业企业盈利的范围，盈利经营部分应充分引入市场竞争，发挥市场机制“看不见的手”的作用，为安置农民提供质优价廉的社区服务，满足安置农民提高生活质量的差异化需求，提高安置社区的整体服务水平。

加快城乡统筹，提高安置农民适应能力。加快城乡统筹的步伐，打破城乡社保的二元体制，提高安置农民参保的层次和水平，解决安置农民基本生活保障的后顾之忧。在此基础上，加快安置农民思想转变，以社区文化建设为推手，既尊重农民生活传统的民俗习惯，又要结合城市生活的需求，将两者有机的结合，突破村落文化“内卷化”困境③，形成安置社区文化的新特色，提升安置农民的身份认同感和归属感，引导安置农民转变思想，降低农民市民化的社会成本。

社区组织应该利用现有的社会资源，积极发挥政府的主导功能和民间组织的辅助功能，以不定期的技能培训班等形式，积极开展安置农民的再就业培训活动，丰富安置农民城市生活的技能，拓宽就业渠道，改变安置农民原有的生产和生活方式；加强社区志愿者队伍的建设，开展高质量的社区志愿活动，提高安置社区的社会管理能力，形成对就业困难农民的帮扶机制，帮助安置农民提高城市生活环境的适应能力。

合理利用社区资源，提高安置农民社区满意度。安置社区公共环境治理的实施过程中，社区组织应合理利用社区的资源，坚持资源共享的原则，消弥城乡文明的二元对立，重塑社区权威系统，营造和谐、开放、多元的共同体④，打造社区、居民和环境“共同需求”和“共同利益”的命运体。运用实体和虚拟媒介，加强安置社区管理模式和管理制度的宣传，提高安置农民对公共环境管理和维护的认知，鼓励安置农民积极参与社区管理组织，畅通社区沟通交流渠道，加强安置社区软、硬环境建设，增强安置农民社区主人翁意识，提升安置农民社区环境的整体满意度，引导安置农民积极参与社区公共环境治理。

（作者单位：宁波大红鹰学院；本文系浙江省哲学社会科学基金项目“‘农转非安置社区公共环境管护机制研究—基于社区主体满意度视阀”，项目编号：14NDJC057YB）

【注释】

①国家统计局：《中国统计年鉴（2013）》，北京：中国统计出版社，2014年。

②刘洪银：“城镇化中转制社区适应性转型的实现路径”，《农业经济》，2013年第11期，第27～29页。

③孔娜娜：“城市社会资源引入与制度系统兼容：失地农民市民化的基本逻辑—以宁波市江东区失地农民集中安置社区为分析对象”，《社会主义研究》，2010年第1期，第102～106页。

④仇凤仙：“从差序到单元：安置社区的管理再置研究—基于NJ市D社区的个案研究”，《云南社会科学》，2014年第5期，第164～167页。

责编 /张蕾 韩露（实习）