政府治理体系和治理能力现代化的积极探索——评嘉兴行政审批一体化改革

蓝蔚青

政府治理体系和治理能力现代化的积极探索
——评嘉兴行政审批一体化改革

蓝蔚青

我国的地方政府系统是一个纵向上包括省（直辖市、自治区）——省辖市——县（县级市、市辖区）——镇（乡）四级政府，横向上包括几十个部门的庞大体系，政府应该保留的权力需要在政府系统内部合理配置，解决纵向上各级政府职责同构、重叠管理，横向上相关政府部门对同一事项职责不清、重复管理的问题，使每一个管理事项都有一个明确而适当的管理主体。

我国的省级行政区大多有几千万人口，几十万平方公里土地，相当于许多中等国家的规模。这样的管理幅度决定了省级政府主要应负责规划协调、政策引导和规范监督，从事对下级政府的管理以及对企业和社会的间接管理。面向企业和社会的行政管理和公共服务应以市县为单位组织实施。因此，十八届四中全会要求推进各级政府事权规范化、法律化，并且进一步明确了中央政府、省级政府和市县政府的职责，强调市县政府主要承担执行职责。

在我国现行的行政法规和部门规章中，大部分权力事项的权力行使主体被规定为“县级以上人民政府”。但由于没有明确到底由哪一级政府来管，长期以来省市县三级政府的职能部门职责同构、重叠管理的问题相当突出。由于行政管理层次过多，“文山会海”很大一部分属于上级政府向下级政府传达部署、检查督促工作召开的会议、下发的文件、派出的团组，下级政府部门、企业和社会组织跑上级政府各部门请示汇报、报批催批也耗费了大量的人力物力财力。这种现象造成了权责分离，降低了行政效能，滋长了推诿扯皮，引发了寻租设租，阻碍了行政管理的科学化和民主化。随着近年来中央和省级政府不断下放行政审批权力，同属执行层面的市县两级政府职责同构的问题进一步凸显。

在浙江领先全国多年实行省管县财政体制的基础上，嘉兴市政府在省内率先推进全市行政审批层级一体化改革，将行政审批权力全面下放给县级政府，减少审批层级，再造审批流程，完善以“联审制、模拟制、代办制”为核心内容的“三制联动”审批服务机制，并使用统一审批系统，实现网上审批，建立了扁平联动、协同监管、权责匹配的市县两级一体化的新型审批制度，使审批环节大幅减少，审批速度明显加快，事中事后监管得到加强，市县区各级政府的责任制进一步落实。这一改革不仅带来了一场新的效能革命，为深化政府机构改革、优化政府系统内部的人力资源配置奠定了基础，而且较好地解决了“看得见的管不着，管得着的看不见”这个老大难问题，使市县政府分别成为自己直接管辖范围内行政管理和公共服务的责任主体，从而使行政决策更加贴近实际，使政府更加直接地、近距离地为市场主体和社会主体提供更有效的服务，适应市场化对高效化的要求和信息化对管理扁平化的要求，进一步激发市场和社会的活力，是政府治理体系和治理能力现代化的积极探索。

既然是探索，当然也需要在实践中进一步完善。例如，随着相关行政法规、行政规章和地方性法规的修改，会有更多的行政权力事项进一步下放或还权于企业和社会。由于各个领域的经济社会活动影响面不同，需要统筹协调的范围不同，对管理主体的要求不同，行政权力的纵向配置应有所区别。涉及面广、难度较大的宜由省市政府部门管理，事务性事项应一律下放县（县级市）区政府部门管理。直接面向基层、量大面广、由基层管理更为方便有效的事项，特别是处理的原则和标准已有法规政策明确规定，只需履行必要程序的事项，应下放给乡镇政府和街道办事处管理。同时，要通过加强培训和调整人员配备，提高下级政府的承接能力；通过打破中介服务的垄断，更多更好地向政府部门提供技术性服务。跨部门的管理协同和行政资源整合共享也需要机制化规范化智能化。

改革不仅带来了一场新的效能革命，为深化政府机构改革、优化政府系统内部的人力资源配置奠定了基础，而且较好地解决了“看得见的管不着，管得着的看不见”这个老大难问题

作者为浙江省公共政策研究院研究员，浙江省城市治理研究中心首席专家