放权仅是起点——访嘉兴市行政审批中心主任吴燕

本刊记者/冯洁 陈越

放权仅是起点
——访嘉兴市行政审批中心主任吴燕

本刊记者/冯洁 陈越

简政放权既是转变政府职能、深化行政体制改革的核心，也是推进新一轮市场化改革的突破口。作为全国首创、全省率先开展的“一体化改革”试点，嘉兴市自2013年推行行政审批层级一体化改革以来，从根本上实现了全面下放市级审批权，减少了审批层级，最大限度地缩短了审批链，真正体现了放权的“彻底”二字。深入嘉兴行政审批层级一体化改革的第一线，才了解到，放权仅仅是第一步，在扁平化改革基础上推进更深层次的集成化改革、立体化改革，才是嘉兴审改试点的真正要义。针对嘉兴行政审批层级一体化改革的推行情况，本刊日前采访了嘉兴市行政审批中心主任吴燕。

《浙江经济》：2013年以来，嘉兴在全省率先开展了行政审批层级一体化改革。嘉兴市从筹划这一改革到最终付诸实施，是基于怎样的现实考虑？

吴燕：近十年来，中央和地方政府开展过多次行政审批制度改革，取得了一定成效。但在历次简政放权中，县（市、区）仍存在明放实不放、明减实不减，含金量低、实效性差、针对性不强、协同性不够、落实不到位等问题，基层更多需要的权仍未下放，行政审批效率不高、企业和群众满意度较低的状况没有得到根本改变。以投资项目为例，一个企业要落地投产除需要取得土地外，还涉及工商注册、项目立项、建设工程报批等多个阶段的数十个审批事项。由于部分政府机构的职能存在重叠和交叉，有的审批环节在市级部门，有的环节在县级部门，有的环节需要县级部门初审同意后再报市级部门，还有的根据项目的不同情况可能在市级部门也可能在县级部门。

2013年初，浙江启动新一轮行政审批改革，力度之大前所未有，嘉兴行政审批改革迎来全新机遇。为了打破行政审批层级壁垒和部门壁垒，进一步增强行政审批制度改革的整体性、系统性和协同性，推进简政放权、减少审批层级、提高审批效能，最大程度地释放市场主体的创业创新动力，嘉兴市从2013年上半年开始筹备开展行政审批层级一体化改革，并于同年10月出台行政审批层级一体化改革“1+x”方案，确定了“市县一体，全面放权；转变职能，加强监管；优化流程，高效审批”三项改革任务，改革由此正式开始。

《浙江经济》：嘉兴市这一轮行政审批改革以“一体化”命名，“一体化”三个字在改革中是如何体现的？

吴燕：行政审批层级一体化改革的内涵是以打造服务型政府为目标，全面下放市级审批权，减少审批层级，缩短审批链，建立市、县（市、区）两级扁平化、一体化的新型审批制度。

所谓的“一体化”就是把市、县（市、区）两级政府及其审批职能部门置于同一个体系内来谋划、设计、推动、完善审批制度改革，它包含了设计一体化、实施一体化、持续改进一体化三个环节。“设计一体化”就是由嘉兴市政府进行整体顶层设计，条块结合统筹制定审批制度改革的实施方案；“实施一体化”就是市、县（市、区）两级政府及其审批职能部门整体推动、共同改革；“持续改进一体化”就是通过对改革的评估、总结提炼，提出进一步深化改革的措施，使改革向纵深推进。

《浙江经济》：目前全省范围内正在推开一场持续而深入的行政审批改革。与其他地区的审批改革相比，嘉兴市行政审批层级一体化改革有哪些特色做法？

吴燕：嘉兴行政审批层级一体化改革围绕“放”“接”“管”三大核心工作，进行了大胆创新和突破。主要体现在以下三方面：

一是加强扁平化管理，实行审批事项“目录化”管理，确保“放”到位。把原来由市级部门实施的行政审批事项，依法依规采取直接下放、委托下放、调整审批权限、延伸机构、初审权下放等放权方式全面下放给县（市、区）实施，同时加强培训和指导，确保真正放下去、放到位。

二是推进集成化运行，实现行政审批“高效化服务”，确保“接”得好。各县（市、区）政府都出台了加强县（市、区）惩戒能力的实施意见，大力开展审批流程再造和审批方式创新，推进市、县（市）两级行政审批扁平化、一体化，努力提高审批效率。以行政层级为核心，科学界定审批流程和边界，突破了以往行政审批中以部门职能为中心、以管理方便为根本的模式，转变为以项目办理为中心、以方便申请人为根本的多部门联办模式，体现了“顾客导向”的公共服务理念。通过集成化改革，老百姓办事从过去的“一门受理”、“逐窗办理”转变为如今的“一窗受理”，大大提升了他们的审批体验。

三是构建立体化监管，实现事中事后“常态化”监管，确保“管”得住。按照建设服务型政府的要求，推进政府职能转变，市级部门和各县（市、区）协同构建与简政放权要求相适应的事中事后监管体制机制，切实加强事中事后监管，防止监管缺位和监管薄弱。制定了《嘉兴市加强行政审批层级一体化改革事中事后监管实施意见》，明确在全市通过建立七大工作机制来进一步健全事中事后监管体系，即形成权责一致工作机制，进一步厘清各部门的监管职责；完善协同配合监管机制，解决不同主体之间多头监管、重叠交叉执法等监管不协调问题，进一步形成监管合力；统一市场准入标准，以清单方式明确列出禁止进入嘉兴市场的行业、领域、业务等；创新市场监管模式，推进综合行政执法体制改革，由被动式监管、运动式执法、选择性执法向主动式监管转变；健全行政审批监督体制，对县（市、区）行使行政审批权行为加强监管；打造监管信息共享机制，实现行政执法全过程记录，全面体现市场主体经营的合法性情况；培育发展市场信用工作机制，充分发挥信用记录的约束作用。

《浙江经济》：作为全国首创、全省率先开展的“一体化改革”试点，改革推行至今已有一年多时间。目前来看，本轮改革在哪些方面取得了实质性进展和成效？

吴燕：嘉兴市行政审批层级一体化改革在打破行政审批权力的“层级壁垒”和“部门壁垒”，进一步减少审批层级和审批环节方面探索出了一条新路径。改革成效主要体现在以下几个方面：一是简政放权力度明显加大。全市共下放行政审批事项428项，保留市级审批部门审批的主要为跨区域审批的、县市没有承接机构的、涉及社会重大公共安全的三大类共59项审批事项，总共减少了地市这一个审批层级的46家部门、近100个审批环节，大幅缩短了审批时间。

二是行政审批效率显著提升。市、县两级同步深化了“两集中、两到位”改革，审批集中度明显提高，全市既受理又能办理审批事项比例均达到90%以上。完善了模拟制、代办制、联审制“三制联动”审批服务制度，重大审批项目通过模拟审批、代办服务、联审联办的平均办理时间分别比法定时间和承诺时间提速60%和30%以上。同时，再造了审批流程，对审批环节较多、流程繁琐的工业投资项目进行了包含政府审批、中介服务、法律公示在内的全流程优化，审批环节从35个减少为14个，审批时间从一年缩短为3个月左右，当年立项、当年开工比例明显提高。2013年嘉兴市行政审批效能在全省电子监察绩效考核中排名第一，2014年上半年前三个季度在全省电子监察绩效考核取得6个第一名、3个第二名。

三是同步撬动其他各项改革。改革过程中，以“一体化改革”为突破口，同步实施了一系列配套改革措施，撬动其他各项改革加快推进。如行政权力运行清单制度、负面清单管理制度、市场监管机制改革、综合行政执法体制改革、行政审批中介服务管理改革、核准目录外企业投资项目不再审批改革、要素市场化配置改革等改革举措实现了系统推进，推动了政府职能转变。如改革过程中充分利用现代信息网络技术，积极探索建立网上中介超市为主、实体中介中心为辅、网上网下双向服务模式，推动中介机构有序竞争和健康发展，助推行政审批提速。如嘉兴市行政审批服务中心建立了网上中介服务中心，通过公开信用信息来促进服务行为的规范。秀洲区建立了中介机构管理服务中心，从打破市场垄断、统一服务标准、强化考核管理入手，推行中介服务机构改革，服务时间平均缩减50%，收费减少20%，有力推动了审批效率进一步提高。

四是进一步激发了市场活力。通过改革，市场主体的活跃度进一步显现，今年3月以来市场主体同比增长近30%，进一步拉动了就业。改革后，审批事项直接在线（市、区）办理，避免了业主往返县市跑审批，大幅缩短了时间跨度，节省了企业成本，节约了行政成本，投资环境得到进一步改善，进一步激发了市场活力。

五是进一步规范了依法审批。改革过程中，嘉兴取消了市级依据红头文件设立的5项审批事项，因《行政许可法》规定委托事项不能“再次委托”，因此在放权过程中嘉兴市行政审批中心向省级部门申请将委托嘉兴市实施的部分行政审批（管理）事项直接委托给嘉兴市所辖各县（市、区）实施。市级部门还制定了详细的放权细则，对审批事项进一步完善审批标准，统一审批程序，确保统一审批事项在全市范围内按照审批内容、申报材料、审批要件、审批流程、审批时间、审批收费“六统一”的标准审批，规范了审批事项办理程序。

六是进一步促进了依法履责。根据《行政许可法》第60条的规定，“上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。”市级部门放权之后，将很大一部分政府职能和工作精力转移到事中事后监管上，进一步健全了行政审批监督机制，对县（市、区）行使行政审批权行为加强层级监管，建立健全了审批备案制、总量调控超量叫停、评估抽查制等制度，实行实时备案、定期抽查评估、每年考核的监管检查，努力避免审批不作为、乱作为。

嘉兴市行政审批层级一体化改革在打破行政审批权力的“层级壁垒”和“部门壁垒”，进一步减少审批层级和审批环节方面探索出了一条新路径，真正体现了放权的“彻底”二字，但放权仅仅是第一步