分税制改革后我国的基层财政困难及解决方案

计熠佳 何代东

[摘 要] 财政问题不仅仅是经济问题，更加关系到一个国家治理的基础和重要支柱。自我国1994年实行分税制改革以来已经历经了20年，这期间，我国财政收入显著增长、中央宏观调控能力也明显增强，财政分配关系被理顺。但同时，分税制改革的不完善也带来了很多经济、社会问题。因此，近年来对于分税制改革的呼声日益高涨，进行新一轮的财政体制改革已经迫在眉睫。

[关键词] 分税制；地方财政困难；财政体制改革

一、我国分税制改革的背景

1918年熊彼特在《税务国家的危机》里指出，“财税与现代国家有着密不可分的关系，以至于可以把现代国家称为‘税收国家。”①由此可见财政政策在现代国家制度中的重要性。财政作为政府提供公共资源、进行宏观调控的资金来源，为政府履行职能提供了保障。因此，合理的划分政府间收入具有重要的意义。

在分税制改革之前，我国实行的是财政包干制度。财权主要在地方，中央财政所占比重低，弱化了宏观调控能力和税收调节能力。因此，中央迫切希望实现财政增收。在这种状况下，1994年我国开始进行分税制改革，根据事权与财权相结合的原则，将税种划分为中央税、地方税以及中央和地方共享税，按税种实现分权、分税、分管。建立了国税和地税两套税收管理制度，分别负责中央和地方的税收。此外，还建立了中央对地方的税收返还制度以及转移支付制度。

二、分税制改革所导致的地方财政问题

分税制改革在一定程度上取得了明显的成效。它理顺了中央与地方之间的财政收入分配关系，增加了中央的财政收入，使中央有足够的资金进行公共支出，并通过财政政策进行强有力的宏观调控。但是，现行分税制仍存在着许多缺陷。其中，最严重的问题就是其导致的地方财政困难：

1、地方政府财政收支不平衡、财政赤字严重

分税制改革的主要目的是增加中央财政收入，但这也导致了一个凸显的问题：地方财政的预算收入下降，地方政府难以运转。这一情形在经济不发达、财政收入低的中西部地区尤为严重。由于不能实现财政收支平衡，地方各级财政往往不能自给，其中以县乡两级的财政问题最为严重。目前大多数乡镇还没有独立预算，而由基层财政承担的事务却很多。很多地方政府甚至无法维持正常运转，更谈不上履行职能和提供必要的公共产品和服务了。

2、地方债问题日益严峻、财政风险增加

分税制改革后，中央政府的财政收入不断增长，而大部分地方政府却面临着财政困境，债台高筑，地方债问题日益严重。过度的财政集中不仅容易导致社会的矛盾激化，更严重的后果在于极易导致“国家政权的内卷化”。②

近些年来，由于金融危机的影响，中国为了增加就业，加快城镇化进程，大搞基础设施建设，但地方财政捉襟见肘，很多公共建设都需要举债。而我国多数地方政府没有举债的权利，③因此，地方财政只好很大程度上依赖于土地财政，这就导致土地出让价格不断上涨，“地王”频出，房价也随之攀升，农民收入增长缓慢等一系列社会、经济问题。

此外，为了给地方政府提供财力支持，国家批准地方政府建立融资平台，即以地方政府的财政、土地资产、信用及承诺作为担保保证而取得融资。但地方政府融资平台也存在着缺陷：首先，很多融资平台举债缺乏规范、偿债能力较弱，存在借新还旧问题，债务逾期率高等问题。其次，地方政府融资平台主要依靠财政还债，尤其是土地财政收入，存在很大财政安全隐患。最后，在以GDP为导向的官员考核制度下，容易导致地方政府盲目举债，地方债务危机愈演愈烈。

2013年，国际两大信用评级机构穆迪和惠誉自1999年以来首次降低了中国主权信用评级，其主要原因就是地方债务问题。惠誉预计，截至2012年底，地方政府债务已达12.85万亿元，相当于GDP的25.1%，超过截至2011年底的23.4%。并提出“中国企业和当地政府借贷的界定是模糊不清的。地方政府的债务缺乏透明度是中国相对其他国家的一个短板。”④因此，增加地方政府债务透明度、将其纳入监管范围势在必行。

三、引发财政问题的原因分析

1、地方政府财力和事权不对称

分税制改革后，政府将大多数税收收入数额大的税种都归为中央税或者中央与地方共享税，留给地方的大多是数额较少的税种，这直接导致了地方财政收入的减少。比如铁路运输、国家邮政、工农中建四大股份制商业银行及各地方银行和外资企业及非银行金融企业所得税、营业税全部归入了中央税，使地方政府享受不到这些机构的所得税和营业税，而这些往往是分税制改革前地方财政收入的主要来源之一。⑤但另一方面，政府间事权的划分又基本维持了改革前的状况，这就导致了地方政府没有与其管理支出相符合的收入来源，使得地方的财权和事权不对称。

2、省级以下分税制改革不完善、事权划分不清晰

我国分税制改革仅对中央和省级财政的分配作出了规定，并未涉及省级以下各级地方政府。我国地方的行政管理层级过多也使得省级以下各级政府进行事权划分更加困难。另一方面，依据我国的行政体制，中央和省级政府在处理与下级政府关系中处于绝对的领导地位，享有大多数事务的决策权，而下级政府几乎没有什么发言权，因此上级政府往往会将事权推给下级政府，导致财权上移，事权下放。由于政府间事权和责任的划分是进行财政分配的逻辑起点，因此，要完善分税制改革必须明确划分各級政府的事权范围。

3、政府间财权不清晰

分税制虽然对中央政府和省级政府间的财政收入进行了划分，但实际上政府间的财权仍不清晰。按照西方财政理论，全国受益的公共产品应由中央政府提供，地方受益的公共产品由地方政府提供，由此确定双方和事权范围，并据此划分财权。而我国由于受益存在交叉性和行政层级过多，难以准确划分事权范围。由于大部分财力都掌握在上级政府手中，但具体的事务却主要由基层政府承担，因此基层政府只能依赖于上级财政的补助。据统计，我国地方财政将近40%要依赖于上级财政的拨付，只有60%左右是出自自己的收入。⑥这就导致了“支出责任在基层，财力分配在上级”的尴尬局面。而且当下级财政出现危机时，上级财政都不会坐视不管，而是为下级政府买单，造成地方政府对上级财政的依赖。

四、我国缓解基层财政困难的方案

为了缓解基层财政的困难， 解决地方政府的财政困境，必须对政府间财政关系进一步进行调整，以保证地方政府有较强的自给能力。关于现阶段的财政体制改革，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出了：“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”。这几个原则对于我国基层政府的财政困境也提供了一些解决方案。

1、明确、科学地划分政府间的事权范围

针对我国现行分税制导致的财力上移， 事权下划的现状， 要增强地方财政的自给能力，就应当对各级政府间的事权进行重新界定，并据此科学划分各级政府的税种，合理配置财权。在十八届三中全会公报中又提出了要着眼于“建立事权和支出责任相适应的制度”，强调“谁花钱，谁办事”。避免上级政府利用其所处的主导地位，将本应由本级政府承担的责任推给下级政府，加重下级政府的财政支出负担。

2、按事权适当赋予地方政府一定的财力和财权

在今年四川开始的深化财税体制改革中，省政府常务会议审议通过了分税制财政体制调整方案：从今年1月1日起，將目前省级按35%比例分享的印花税、契税下划给市县，作为市县固定收入；将目前由按企业隶属关系分配企业所得税除上缴中央财政外的地方分享部分，调整为省与市县按比例分享，即将原省级企业的所得税下划65%给市县，将原市县企业的所得税上划35%到省级。因为地方政府更加了解本地区的经济发展状况，为了促进地方经济的发展，调动地方的积极性，应当赋予地方政府一定的财权和财力。

3、完善财政转移支付体制

2007年开始，国家将中央与地方“财权与事权”相匹配改为“财力与事权”相匹配，这意味着中央将更加注重通过转移支付来满足地方的财力需求。分税制的施行，使中央集聚了大量财力，而通过财政转移支付制度，不仅能够弥补地方政府财力不足的缺陷，有效地刺激地方经济的发展；而且能够解决财政横向分配不公的问题，支援落后地区公共设施的建设，逐步实现公共服务的均等化。此外，还应提高中央部门预算的透明度，使转移支付公开化、透明化，加强对资金的使用情况的监管。

五、结语

分税制改革所要处理的是中央与地方的如何进行分权和分钱的问题。自改革开放以后，中央政府开始逐步放权给地方，地方政府有了自己的经济利益和一定的权力后，中央与地方利益博弈便不可避免。因此，中国财政体制改革的关键就在于如何处理好中央与地方关系问题。

我国分税制实行20年以来，暴露了很多问题和缺陷。在新一轮的改革的目标是既要保证中央有强有力的宏观控制权，又要调动地方积极性，让地方政府因地制宜地按照国家经济发展的总体规划与产业政策实施社会管理，调节经济运行。⑦而只有让中央和省级财政更加向基层倾斜，实现基层政府事权和财力的统一，才能使基层政府摆脱困境，为其经济社会发展提供更多的财力支持。

注释：

①赵燕菁，庄淑亭。基于税收制度的政府行为介绍[J]。规划研究，2008，（4）。

②指现代化过程中发生的一方面国家财政收入在增加，另一方面其对地方的控制力却远远低于获取财政的能力的现象。参见杜赞奇：《文化、权力与国家——1900-1949年的华北》，王福明译，江苏人民出版社，2010年，第50-52页。

③财政部在网站上刊出的《2011年地方政府自行发债试点办法》中，许可了上海市、浙江省、广东省、深圳市成为地方政府自行发债试点。

④惠誉过去两年频频警告中国金融风险增加？http：//stock.jrj.com.cn/2013/04/16211 715233069-6.shtml，2013年04月10日10：34。

⑤潘明铭。浅析分税制改革及其引致的地方财政问题[J]。当代经济，2012年6月（下）。

⑥新一轮财税体制改革应坚持分税制的改革方向，http：//biz.xinmin.cn/2014/03/03/2 3663053_2.html，2014-03-03 10：50。

⑦杨斌。非对称型分税制：我国分税制的改革方向[J]。中国经济问题，1999年第2期。

参考文献：

[1]蔡恩泽。地方政府性债务拉响警报[J]。中国评论，2011年11期。

[2]周晓明。地方债：中国式的“次贷危机”——从穆迪调低中国地方政府信用谈起[J]。财经科学，2013年9月。

[3]钱明轩、董金玲、韩硕。论我国分税制改革的情况及其改善[J]。经济师，2013年第2期。

[4]刘国艳。各级政府间收入划分以及分税制改革[J]。经济研究参考，2009年第27期。

[5]陈颂东。中国的分税制与地方财政自给能力[J]。华中科技大学学报，2009年第23卷第3期。

[6]曾军平。政府间转移支付的财政平衡效应研究[J]。经济研究，2000年第6期。

作者简介：计熠佳（1989—），女，汉，安徽，复旦大学法学院经济法学研究生，研究方向：经济法学。

何代东（1988—），男，汉，四川，复旦大学法学院经济法学研究生，研究方向：经济法学。