央地关系视角下的财权、事权及其宪法保障

摘 要：财权应该取代财力成为我国央地关系中与事权对应的要素，缺少财权而仅获财力的地方不能成为自足的法律主体。事权与支出责任的概念各有侧重，但首先应解决其宪法化的问题。宪法是联接财权与事权的法律基础，只有财权事权匹配的宪法保障才能使一国央地财政关系真正步入正轨。

关键词：财权;事权;宪法保障

作者简介：谭波，男，法学博士，河南工业大学副教授，中国社会科学院法学研究所博士后研究人员，从事宪法学与行政法学研究。

基金项目：国家社科基金项目“央地财权事权匹配的宪政保障机制研究”，项目编号：12CFX021;2014年度河南工业大学青年骨干教师培育计划项目;2013年度河南省高校科技创新人才（人文社科类）支持计划

中图分类号：D922.2 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2016）01-0104-07

一、“财力与事权”还是“财权与事权”？

在目前的中央文件中，可以看出对“财力”的提法强过“财权”。这也正如有些学者一直所提出的，“应该是保障‘财力与‘事权相匹配，而不是‘事权与‘财权相匹配”[1]。也有学者认为“财力与事权匹配”是实然状态，而应然状态应该是“财权与事权相匹配”，“财权在各级政府之间的划分是财政利益在各级政府间分配的体现”[2]。

可以看出，“财力”与“事权”两词在官方文件中起始的时点基本是相同的，两者存在伴生关系，但是随着近年来中央在各类场合对两词用量的丰富，也逐渐出现了新的用法与关联词汇，如十八届三中全会中提到的“地方财力缺口”、“中央事权”、“中央和地方共同事权”、“地方事权”均彰显此一趋势。对于“财力”与“事权”而言，其出现背景也可以存在不同的模式，比如行政管理体制改革、农村改革等，抑或是全面的改革，这些都可以成为两者改革的原初动力与环境，但是在具体的改革图景中，主要还是以财税改革为主线，穿插了其他同类改革，但是从改革的趋势而言，改革是需要不断深化和分层的，这样就造就了2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的分而置之的规定模式，“财力”不一定非要依托“事权”，“事权”也未必就与“财力”同时出现。对于地方而言，需要的到底是“财力”还是“财权”，应有本质的区别。“财力”大体上是一种“外力”，主要以中央对地方的财政转移支付和税收返还为主，同时辅之以地方自身的税收和其他财政收入，可见地方是作为受体存在的。就“财权”而言，地方的主动性不言而喻。说到底，“权”可产生“力”1，而有“力”者未必就真正主动，或成为能够自足的主体。以地方发债权为例，原本中央采取由财政部代理发行的方式，但是随着形势发展的需要，这种自行发债的权力已经逐渐下放地方。2在行政审批改革领域也是如此，不断下放的审批权限实际上造就了地方的主体地位，而这种下放涵盖了包括经济管理在内的各方面的权力，为地方经济社会发展所必需。正如输血和造血的关系，单纯的“救急”未必能改变地方的行政生态与发展的主观能动性，但是当权力已经真正归属地方时，和事权相匹配的地方态度就不再是“等靠要”，而是各地竞相的“赶帮超”。

做个假设，如果真正只是持久性地在“财力”上补给地方而不是在“财权”方面，那就可能导致地方在生存发展上的“软骨病”。从中央和地方的关系来看，虽然有单一制的整体框构，但地方在组织法和行政主体资格上毕竟是独立的，也更如子公司和母公司之间的关系而非分公司之于总公司，这在前文所提到的债券发行的问题上已经十分明确。国家从由财政部代理发行地方债券到地方自发自还，说明原本设定的代理责任承担的方式并不适合于真实的央地财政关系。但是，另一方面的情况是，中央在发债权是否下放地方的问题上也是犹犹豫豫。从2010年的一审稿到2012年的二审稿再到2014年的三审稿直至通过，期间经历了大是大非的变化，从允许到禁止再到适度放开3，足以说明立法者在此问题上的认识经历从不完整到完整的反复过程，客观上也说明了条件臻于成熟的过程。4财权下放并不会直接导致国家的分崩离析。

目前的“适度放开”实际上也在向公众透露这样一个信息，即地方应该有地方发债权这类的财权，但是对其监控应该由中央或国家立法来完成5，即通常由立法参与者所表述的“开正门，堵偏门”。因此，从正常的发展趋势来看，“财权”是调摆中央与地方两个积极性的重要指挥棒，与“事权”成为不可偏废的两极，只有一极就有可能致地方跛脚行路，时间若久必留隐患，而中央也因其财权摊子过于庞大而仍忙于如过去样的不断接受地方的“顶礼膜拜”而尾大不掉。

二、事权与支出责任

2013年，与“事权”相伴而生的另一新词“支出责任”逐渐映入了我国公众的视野，前述十八届三中全会的报告中“适度加强中央事权和支出责任”，“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任”等提法层出不穷。“支出责任”的英文表述为expenditure responsibility，甚至一度在主流财政学界被直接理解为等同于事权。事权的内涵即公共品供给职责，事权的划分即公共职责的划分，在财政支出上就是支出责任。[2]

也有学者对两者做出区分，“通常来讲，当述及财政活动和政府公共收支时，多使用‘支出责任（expenditure responsibility）;当论及政治统治和政府强制时，多使用‘政府权力（government power）”[3]（P174）。因此，“支出责任只是事权的一个面向，虽然在特定的论域中，它是能够代表事权的本质的”[4]。

在联邦制国家的央地财政关系表述中，目前还有一个与expenditure responsibility相对接近的词即“spending power”，从字面意思看，它指的是消费力或购买力。在财政领域，它可以指财政支出能力。这种spending power实际上已经在20世纪逐渐成为联邦制国家中央影响地方的一种普遍路径。1以加拿大为例，在某些不便由中央统一立法的领域（如公共卫生、社会福利等），联邦会采取财政手段来影响地方的政策或规划标准，而这些领域原本属于联邦成员单位管理的领域。2但是，随之而来的也有一系列争论，即这种由中央干预宪法规定的省级（次国家团体，sub-state community）事务的做法，是否是对联邦主义的一种严重违反，特别是在省级单位并未主动提出或被征得同意的场合，一方面联邦政策逐渐取代了省级管辖权内自身的政策制定，另一方面也对在违背地方意愿的情况下对保护地方的特色发展极为不利。3譬如，美国宪法规定，国会通过规定和征收直接税、间接税、进口税与货物税，以偿付国债、提供合众国共同防御与公共福利，但是这种提供能不能就此影响到州的独立性或权限，围绕此问题争论不已。相关的判例精神也在不断发生演变，比如在1936年的U.S.v.Butler案中，法院的判决倾向于不允许政府通过税收来诱使州贯彻某种政策或者侵犯州的权限，而在1937年的Steward Machine Company v.Davis案中，法院则在判决中表达了政府可以诱使州来贯彻某种联邦政策，但不能通过强制完成。而在1987年的South Dakota v.Dole案中，法院则又为联邦政府的诱使行为设定了四种限制，权力的运用必须出于公共福利，国会必须明确限制联邦基金的使用，这些限制必须与开支计划中的联邦利益相关，这种权力不得用于诱使州来违宪。

更多的联邦制国家在decentralization与centralization之间，还是选择了倾向后者，而这种实际状态的合法性，则仍需考问。但从其实效性而言，已经逐渐为更多联邦制国家所接受。4在我国，同样面临的问题也是中央与地方之间的财政松紧关系及其相应的中央财政干预。曾经在20世纪进行的分税制改革与其之前央地财政力量强弱的变化使得中央对权力的直接下放心存忌惮。这样，在财权不下放，而我国财政转移支付缺乏高层级规范，随要随给，甚至地方不断重演“跑部钱进”和“会哭的孩子有奶吃”的情况下，中央的财政干预已经失却了其本来用意，而难以预料的另一个后果是，越有财力的地方其实往往可能对中央产生更强的离心力。在分税制改革推行十几年之后，财力雄厚的地方也逐渐对中央的某些宏观调控措施有阳奉阴违之嫌。[5]（P4-5）

在一些有地方自治制度的单一制国家，中央对地方的干预有强化法定化的趋势，如日本在2000年左右进行的分权改革并修订的《地方自治法》中规定了“法定受托事务”，否定了以往的行政干预方式[6]（P70-71），比如2003年修正的《地方自治法》第2条第九项的法定受托事务中的第一种情形就是“法律和基于法律制定的政令规定的都道府县、市町村还有特别区处理的事务中，作为国家本应发挥作用、特别需要国家确保其妥善处理的事务，根据法律和基于法律制定的政令特别规定的事务”[7]（P23）。在强化单一制国家中央对地方干预的合法性的同时，其实是对传统干预的一种回归与收缩，从过于强调行政上的上下级关系往法治化的央地关系过渡，与前文提到的联邦制国家刚好走的是不一样的方向与进路，也即，在合法性与实效性之间把握一种平衡。我国当下进行的事权改革实际上已经是在走央地明确分权的路线，但另一方面也注意到了具体事务处理的特殊需要，比如在2013年党的十八届三中全会的报告里，有这样的类似表述，“中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担”。也即是，将这实际上注重财政调控实效性的一种暗示与转变，是向日本“法定受托事务”制度的一种靠近。同时，“对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任”。这实际上又是联邦制国家“spending power”做法的极好注脚。正如一个坐标系的两条不同坐标轴，在不断纠偏和吸取前期异域经验的基础上不断居中稳行。

作为单一制的我国，除民族自治地方和特别行政区外，在长时间内对地方自治的隔离使得央地财政关系距成熟还有很长的路要走，总括上述两方面，无论是汲取哪种做法，都还需要解决合法性的问题，这里面首当其冲的又是合宪性问题。不管是“事权”还是“支出责任”，首先都要解决概念的宪法化问题，这是涉及一国财政民主和预算法治的不二法门。当宪法典和宪法性法律都不能及时对这种制度安排作出回应时，我们无法说明我们党的全会报告这种虽为宪法规范的宪法政策有持久的生命力与适用性。必须指出的是，有宪法规定与条文修改并不能就此成为我们所追求的一种终极目标，更重要的是，宪法保障应该成为我们在调整央地财政关系过程中的一种机制，也就是这种状态与做法本身应该具有明确的合宪性，以期与制度的有效性遥相呼应。

三、宪法保障还是其他？

从各国宪法采取的立法例以及相应的制度实践来看，宪法已经成为央地财权事权匹配的一种重要的终极保障。在我国目前的宪法中，涉及财权事权匹配的相应规定委实过少甚至缺位。

目前的宪法典中关于央地权限划分的规定倒是存在，但是并没有注意到央地财权事权匹配的重要问题。也就是说，存有“上下一般粗”的权力划分，却没有对各自的职责侧重做出明确的规定，导致长期以来的“职责同构”。上下对口不仅没有全面解决问题，反而使一些中央政策的执行存在落空的危险。“改革开放后，中央在很大程度上把发展经济的任务交给了地方”，“地方必定要讨价还价，特别是当中央因财力问题想卸掉本该自己承担的某些义务时，地方就更会按照自己的意愿来执行中央的政策。”[8]“职责同构”也使得中央可以凭借其上位性将任何能下放的事权或职责都下放地方，造成央地事权与财权上的“剪刀差”，地方不堪其苦，必然倒向“土地财政”。可见，财权事权不匹配尤其是对地方“财权”规定的缺失是造成整个混乱局面的始作俑者。而这一点恰恰是许多法治先行国家宪法中所重点强调的。

没有人能长期承担“无米之炊”的重担，地方政府也是如此。2000年的立法法似乎注意到了权力划分问题的重要，采取法律保留的方式将必须留给中央的立法项予以强调，同时对地方立法的主动性予以肯认，但这依然是立法事权的问题，未涉及财权匹配的根本。从涉及财权的宪法性法律来看，主要是预算法、财政法、税收法、财政转移支付法、国有资产管理法等方面的立法，但是从实际的立法现状来看，这些立法的滞后性都不足以应对当下中国在央地财权事权匹配方面的宪法重任。预算法争议甚大，久拖不决;税收法大多为国务院的行政法规;财政转移支付法则为财政部规章打头。种种的立法缺位使得我国财权匹配事权的问题无从解决。

笔者曾对世界193个国家的宪法中关于央地财权事权的保障机制做过统计[9]，发现其中一些典型的关于保障央地财权事权匹配的宪法规定，尤其是一些联邦制国家更是明显。以发展中国家巴西为例，其宪法的相关规定大体如表1（见下页）。

从表1可以看出，在巴西联邦宪法中，事权和财权的分配都是入宪且明确规定的。在第三编“国家组织”中，也有关于联邦财产权的规定，其后依次是联邦事权、专属立法权、共同事权和竞合立法权的规定，州则有州的固有财产，主要是一些自然资源类的财产。在第六章“干预”中，明确规定，“除下列事项外，联邦不得干预各州或联邦特区”，这些事项主要涉及国防、公共秩序、国家机构权力的行使、联邦法律或判决的执行等方面的内容，但另一方面就是关于财政状况保障方面的联邦干预权力的行使，如连续2年未予偿还宪法规定的税收收入，在法定期限内未向市移交本宪法规定的税收收入，以及联邦为维持州税或转移税中的强制最低限额部分用于维持或发展教育以及公共健康服务的宪法原则而必须采取的干预措施。在税权方面，禁止联邦在全国范围内设立不统一的税。州税和联邦特区税有其固定的种类。比较典型的是“税收分配”，其中规定了分配给州和联邦特区、市的税收种类以及联邦应该移交的税收收入。

在苏丹和南苏丹宪法附件中，规定了剩余权力以及解决共同事权冲突的方式。“剩余权力应当根据其性质分别对待。如果权力是关于一个全国的事务，要求的是一个全国的标准或者是单一一个州无法管理的事务，它应当由联邦政府行使。如果权力是关于一个通常由州或地方政府管理的事项，它应当由州政府或地方政府行使。”“如果联邦法律和州法律在两者共同权力范围下的事项上发生矛盾，应当以联邦法律为准。”1在财政和经济事务方面，首先就确定了公共财富公平分配的原则。亚洲近邻印度和巴基斯坦宪法中都规定了联邦和省之间的财政收入的分配以及借款和审计的相关内容。除此之外，同章还规定了“财产、合同、债务和诉讼”的内容，无独有偶，南非作为联邦制国家也在其宪法“财政”章中规定了“税收的正当持有及分配”和“省及地方财政事务”问题。（见表2）

在“省及地方财政事务”中，涉及的内容包括省的税收资金、省及地方政府财政的国家来源、省的捐税、市的财政能力与功能、省的借贷以及市的借贷。其实，并非只有联邦制国家做如此规定，单一制国家中，也有不少国家（如西班牙宪法“经济与财政”和“国家的地区组织”章、厄瓜多尔宪法“财政收入”章、哥伦比亚宪法“关于资源分配和司法管辖”章、斯洛文尼亚宪法“自治”和“公共财政”章等）的宪法规定了国家财权的缴纳与分配问题。（见表3）

从以上规定来看，国家财权与事权匹配的保障并不是一个简单的原则问题，它需要确定价值（如公平、利益等），也需要确定原则（基本公共服务均等化、管理重心下移等），更需要具体的规则设计，是一种典型的系统工程设计，搭建出合理结构，从而按照结构主义的路径来决定功能。但是无论如何，宪法在其中扮演的角色是至重的，它需要倡导一种精神，做出本该做出的规定与蓝图设计，在可能的情况下将一些制度设计做出可能的细化，涉及财政、债务、资产、税收等诸方面，从而实现与具体宪法相关法、经济法的衔接（如德国、加拿大等国家对财政转移支付均等系数的计算及应用），实现宪法保障的初始架构。有些规定正是目前我国当下宪法及其实施过程所急需的，以厄瓜多尔宪法为例，就可以感受到这种宪法规则的细致性，这也许是发展中国家尤其是身处转型期之中的类似国情的共同需求。正如有学者所提出的，应该在我国宪法中确定中央和地方的宪法主体地位、合理划分中央和地方之间的事权、增加中央与地方财权划分的规定、确立财政转移支付的法律地位、加入关于国债的规定、强化人大的财政立法权与财政监督权以及实现税收立宪。[10]（P157-163）同时，将相应的宪法相关法的内容予以充实，与宪法典配合形成完整的宪法财权立法谱系，以之匹配相应宪法合理的事权规定。

但上述只是解决了财政立宪的第一步，更重要的问题是怎样将这些宪法规范变现。真正要实现财权事权匹配的宪法保障，制度的常态化是不可少的，前文提到的印巴两国宪法中都在“财政、财产、合同和诉讼”编中规定了相应的争议解决举措1，如顾问委员会或财政委员会的权力、审计权、最高法院和高等法院在其中的司法判断权等的运用，并规定了诉讼的程序问题。因此，诸如宪法法院、宪法委员会或普通法院护宪这种制度设计也是央地财权事权匹配的宪法保障中应有之义，以此实现对相应权力配置的矫正正义甚至央地关系的司法调控。[11]（P1）否则，争议一旦产生，无从解决，往往造就了宪法规定的实际夭折。在落实相应的宪法精神上，运用怎样的宪法解释、形成怎样的宪法惯例，以保障事关央地财权事权匹配的“软宪法”之形成。

[1] 周潇枭：《专访财政部财政科学研究所副所长刘尚希：未来应建立“财力”与“事权”相匹配的财政体制》，载《21世纪经济报道》2012年10月9日.

[2] 李齐云、马万里：《中国式财政分权体制下政府间财力与事权匹配研究》，载《理论学刊》2012年第11期.

[3] 冯兴元：《地方政府竞争》，南京：凤凰传媒出版集团、译林出版社，2010.

[4] 郑毅：《中央与地方事权划分基础三题——内涵、理论与原则》，载《云南大学学报（法学版）》2011年第4期.

[5] 薛刚凌：《行政体制改革研究》，北京：北京大学出版社，2006.

[6] 原田尚彦：《行政法要论》（全订第四版增补版），东京：日本学阳书房，2000.

[7] 万鹏飞、白智立：《日本地方政府法选编》，北京：北京大学出版社，2009.

[8] 林卿颖：《国务院组织大督察除“政令不出中南海”之弊》，载《新京报》2014年8月12日.

[9] 谭波：《央地财权事权匹配的宪法保障机制比较研究》，载《河南工业大学学报（社会科学版）》2013年第2期.

[10] 王旭伟：《宪政视野下我国中央与地方财政关系研究》，北京：中国社会科学出版社，2012.

[11] 郭殊：《中央与地方关系的司法调控研究》，北京：北京师范大学出版社，2010.

[责任编辑 李宏弢]