上海自贸区公司监管制度创新研究

徐彬

摘 要：对比新旧公司法，公司监管制度发生重大变化，新的公司法出台后，公司监管制度进入了新的阶段，本文以上海自贸区公司监管制度创新为主线，总结上海自贸区在公司监管制度方面的创新及所带来的影响，分析在实施过程中出现的问题。并对公司监管新问题提出相应的建议。以求完善自贸区的公司监管制度。

關键词：上海自贸区；公司监管制度；制度创新

一、公司法修改后的公司监管制度

公司法最新修正案与2014年3月1日生效施行，新公司法在公司监管方面改动较大，对比新旧法条，此次修改了公司法条文12处，解读公司法新修改的内容共包括三方面：将公司注册资本实缴登记制度改为认缴登记制、取消了公司注册资本最低限额制度、简化登记事项和登记文件。

（一）将注册资本实缴登记制改为认缴登记制

根据2014最新公司法的规定，除法律、行政法规以及国务院决定对公司注册资本实缴有另行规定的以外，取消了关于公司股东（发起人）应自公司成立之日起两年内缴足出资，投资公司在五年内缴足出资的规定；取消了一人有限责任公司股东应一次足额缴纳出资的规定。转而采取公司股东（发起人）自主约定认缴出资额、出资方式、出资期限等，并记载于公司章程的方式。

（二）放宽注册资本登记条件

根据2014最新公司法的规定，除对公司注册资本最低限额有另行规定的以外，取消了有限责任公司、一人有限责任公司、股份有限公司最低注册资本分别应达3万元、10万元、500万元的限制；不再限制公司设立时股东（发起人）的首次出资比例以及货币出资比例。

（三）简化登记事项和登记文件

根据2014最新公司法的规定，有限责任公司股东认缴出资额、公司实收资本不再作为登记事项。公司登记时，不需要提交验资报告。此项举措大大简化了公司的登记手续，降低了公司的登记成本。

二、上海自贸区在公司监管方面的创新

（一）简化办事程序，建立“一口受理”的机制

这项内容反映了从核准制向备案制转变的要求，“逐步走向商事登记”。对于外商投资项目核准（备案）以及企业设立（变更），实行“一表申报、一口受理”，①工商部门统一接收工商、外资审批或备案部门、质量技监和税务部门的申请材料，通过部门间后台流转完成审批或备案流程，再由“一口受理”窗口统一向申请人发放各类审批结果文书或证照。对于企业境外投资备案，由管委会统一接收申请人提交的申请材料，统一向申请人送达有关文书。简化了企业审批的办事程序，提高了政府的办事效率。

（二）注册资本金无限制，实施认缴制度

实行“先照后证”登记制，自贸试验区内取得营业执照的企业即可从事一般生产经营活动；②从事需要许可的生产经营活动的，可以在取得营业执照后，向主管部门申请办理。法律、行政法规规定设立企业必须报经批准的，应当在申请办理营业执照前依法办理批准手续。同时实行注册资本认缴登记制，公司股东（发起人）对其认缴出资额、出资方式、出资期限等自主约定并记载于公司章程，但法律、行政法规对特定企业注册资本登记另有规定的除外。公司股东（发起人）对缴纳出资情况的真实性、合法性负责，并以其认缴的出资额或者认购的股份为限对公司承担责任。工商部门登记公司注册资本，不登记公司实收资本。

（三）负面清单制度，事前审批权弱化，内外资一致且同等国民待遇

自贸试验区改革的一项重要措施，就是借鉴国际通行规则，对自贸试验区内的外商投资实行准入前国民待遇，实施外商投资准入特别管理措施（负面清单）管理模式。

外商投资准入特别管理措施（负面清单）以外商投资法律法规、《总体方案》、《外商投资产业指导目录（2011年修订）》等为依据，列明自贸试验区内对外商投资项目和设立外商投资企业采取的与国民待遇等不符的准入措施。

对外商投资准入特别管理措施（负面清单）之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制，但国务院规定对国内投资项目保留核准的除外；将外商投资企业合同章程审批改为备案管理。

（四）提高行政透明度，加强监管信息共享

自贸区管委会和有关部门在履职过程中制作或者获取的政策内容、管理规定、办事程序及规则等信息应当公开、透明，方便企业查询。自贸试验区有关政策措施、制度规范在制定和调整过程中，应当主动征求自贸试验区内企业意见。

自贸区管委会组织建立自贸试验区监管信息共享机制和平台，实现海关、检验检疫、海事、金融、发展改革、商务、工商、质监、财政、税务、环境保护、安全生产监管、港口航运等部门监管信息的互通、交换和共享，为优化管理流程、提供高效便捷服务、加强事中事后监管提供支撑。同时，建立自贸试验区内企业信用信息记录、公开、共享和使用制度，推行守信激励和失信惩戒联动机制。

三、上海自贸区公司监管实施情况及影响

（一）上海自贸区公司监管的实施情况

上海自贸区运行到现在已经有一年多的时间，在公司监管方面形成了以负面清单管理为核心的投资管理机制；以贸易便利化为重点的贸易监管机制；以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度；以政府职能转变为导向的事中事后监管制度。

但不可否认的是，在进入实际操作过程中，部分政策仍然没能真正落地，尤其系统性、涉及部门多的政策尚未真正落地。再有，部分政策目标与企业预期有差异。

（二）上海自贸区公司监管制度变化带来的影响

截至2014年5月底，上海自贸区新增注册企业9589家，其中持牌金融机构57家，融资租赁股权投资类金融机构321家，金融信息服务投资和资产管理和金融相关的企业1919家。③上海自贸区运行一年多来的数据，堪比其前身上海综合保税区20余年的成绩。在没有税收优惠，没有特殊政策的背景下，能够取得这样的成绩，依靠的只能是制度创新带来的改革红利。

1、自贸区的“溢出效应”、区内业态进一步丰富，境内外企业机构密集入驻

随着上海自贸区监管政策的逐步实施，在政策指引框架下，各大金融机构和进一步扩展自贸区支行的业务范围和规模。据上海银监局公开信息，自2013年9月自贸区挂牌以来，9家外资银行已获准在区内开设支行。截至2014年2月底，已有43家有牌照的金融机构，包括中外资银行、证券期货公司、保险公司等入驻自贸区，已有102家股权投资企业、融资租赁公司等类金融机构入驻自贸区，此外还有近1000家投资和资产管理公司入驻自贸区。④

截至2014年2月底，上海自贸区新设企业6610户，其中九成以上新设企业为内资企业，外资企业超过400家，⑤体现了试点措施对增强经济发展内生动力、激发社会投资热情，鼓励企业、特别是创新型企业发展的巨大推动作用。

2、制度创新重点突出，市场效率提高显著

以“负面清单”为核心的投资管理模式创新无疑是自贸区制度创新的最大亮点之一。截至2014年3月17日，上海自贸区的619家外资企业中，有579家不再需要进行行政审批，占93.5%，超出了设计负面清单时85%的预期目标。目前，上海海关“先进区、后报关”试点企业已有47家。目前看来，上海自贸区海关监管便利化进展较快，基本实现了一次报关、一次通关。新模式缩短了企业的通关时间。在投资领域，推行注册资本认缴制，建立“一表登記、一口受理、并联办事”的服务模式，前台一口受理，后台高效便捷，使原本十五天左右的办理时间缩短至四五天，大大提高了政府部门的办事效率。

四、上海自贸区公司监管制度还需要解决的问题

（一）政府对外商企业的监管过严，负面清单冗长，限制性条款较多

负面清单发布后，市场评价开放程度不如预期。政府监管还没有充分放开，在条款数量上负面清单与《外商投资产业指导目录》的吻合度较高。在负面清单之前，中国政府一直依据《外商投资产业指导目录》对外商投资实行行政审批管理。以2011年修订后的指导目录来看，分为鼓励、限制和禁止三类，共列有总条目473项，其中鼓励类354项、限制类78项、禁止类38项，鼓励类中的限制措施约43 项。而自贸区负面清单设有190项特别管理措施（占我国现有国民经济行业小类的17.8%），其中禁止措施38 条、限制措施74条。⑥两者的吻合度很高，几乎目录中的所有限制类和禁止类条目都出现在负面清单之中，甚至清单中的限制性和禁止性管理措施比原投资目录更为严格，就扩大开放的行业领域而言突破并不大。

特别是服务业市场开放的突破有限，对这些行业的特别管理措施较为严格，主要体现在三个方面：一是外资股权比例限制和外方投资比例限制；二是过度的资本规模要求，对外国投资者的总资产和注册资本要求较高；三是业务范围限制，对经营年限和业绩要求及高管资质、国籍有严格限制。这些条款与原投资目录中相比，一方面是要求更加明晰、另一方面是限制性内容也增多了。⑦

总之，与世界上其他国家的负面清单相比，上海负面清单显得较为谨慎和冗长。如果负面清单涵盖的领域过大，管理模式改革就难以起到预想的试验作用。

（二）相关法律、法规与政策还不够健全

如今负面清单虽然出台了，但自贸区在相关配套改革等领域依然存在众多不确定性，需要顶层设计。许多领域的重大制度性改革不仅局限于自贸区本身，还涉及到全国宏观整体层面的改革，尤其法律、监管等领域诸多问题需要破解：第一，关于外商标准的划分，中国基于英美法按照企业注册地来认定企业是否为外商，而国际上是使用住所地认证标准。从法律类型看，中国内地采用的是大陆法系，但英联邦国家实行的是英美法系，国际贸易与投资领域采用较多的也是英美法系。两个法系在法律结构、司法体制和法官权限、诉讼程序等方面完全不同，对自贸区出现的贸易投资纠纷如何仲裁是一个问题。第二，公平的市场秩序没有完全形成，对侵犯知识产权、搞假冒伪劣惩治不力，监管随意性较大。⑧这些情况说明负面清单管理模式缺乏详尽的标准和规范，开放后的市场监管存在一系列管理难点与潜在风险。从这个意义上讲，上海自贸区在形成国际通行经贸投资法则建设方面任重而道远。

五、上海自贸区公司监管制度的建议

（一）转变政府职能

上海自贸区内的政府服务管理机制将更加透明、高效、便捷，营商环境将实现国际化、市场化和法制化。政府管理将遵循国际规则，实现真正的“境内关外”，即区内企业经营自由。政府管理服务的着力点将放在真正营造市场规范、标准制定、环境改善、公平竞争、诚信体系、知识产权、劳动者权益保护等现代市场经济发展环境。自贸区内法制保障亦将实现创新。政府将梳理现有法规体系，完善相关法律规范，依法办事，靠规则办事。其重点试点内容包括：停止实施有关法律规定、赋予自由贸易试验区一定立法权、制定相关领域法律规范等。

（二）学习国外先进经验，加快推进自贸区建设的新认识、新思考

监管部门的政策制定者要在国内调研基础上充分开展国外调研，形成自贸区建设的新认识、新思考，并加快付诸实践的推进步伐。在监管手段方面，台湾自由港区的“分级监管”的新举措可供借鉴，即可根据区内企业能力、自律程度分级，赋予具有良好信誉和优质资格的企业较大的业务经营弹性。⑨在综合监管制度方面，德国自由贸易港区的“大通关”综合体系更值得认真学习，“大通关”不仅涉及口岸监管验查单位、港口、机场、税务、外汇管理，而且将金融、中介机构、运输、仓储以及生产企业和进出口企业等多个部门纳入其中进行综合管理，有效地带动了地区相关产业的发展，又实现了自由港与城市功能的互相促进。

（三）建议进一步缩减负面清单

负面清单应大幅缩减，40%的缩减量还是偏小。负面清单的制定不能太过谨小慎微，应该在一边开放一边改进中逐步完善，不是等所有可能面临的问题全部预计到，而实现一个完善的负面清单。自贸区负面清单还是应该在更稳、更好的基础上结合市场给予“快”的要求。对于应该进行删减的部分，首先要解决的就是货物贸易自由化、便利化。既然是封关运作，就不应该再做管制，应该完全放开。而这个是最应该也是难度最小的可落实项目。之后应该对货物贸易相关的业务，如交通运输、货贷、证券服务公司、检验检测认证公司等逐步进行放开管制。金融类业务不应该出现在负面清单内，只要按照国际监管标准执行即可。在金融领域，限制投资银行证券公司和文化产业中的禁止投资新闻机构，是最应该被消减的内容。

（四）进一步建立健全自贸区配套法规、监管和税收政策

自贸区税收政策也不应再以地域或者产业来进行设计。自贸区应鼓励国内外企业事前沟通以避免事后税法适用上的不确定性，从而避免耗费不必要的税务争议救济成本。通过事前沟通确定征税方式，代替事后采取核定征收或事后调整方式，更能发挥自贸区的整体综效，从而提升我国的竞争力。此外，对税收政策还需要进行定期的评估，以防止税收优惠政策执行后对税基，乃至整体财政健全的影响。（作者单位：上海对外经贸大学法学院）

参考文献：

[1] 郑联盛：上海自贸区发展需更多配套改革 [J]《中国金融》2013（20）：46-48.

[2] 王秀瓊 韩淼：“负面清单”管理：中国经济管理模式的一项变革[EB/OL]. 新华网 http：www.gov.cn 2013 年 08 月 28 日.

[3] 陈伟，上海自贸区推行“负面清单”的制度创新与面临的问题，国际商务论坛，2014年6月，第21页.

[4] 汤婧，六举措探索上海自贸区综合监管新路径，中国社会科学网，http：//www.cssn.cn/jjx/jjx_gd/201408/t20140808_1284885.shtml，2015年2月2日访问

[5] [17]龚柏华：《中国上海自由贸易试验区外资准入负面清单模式法律分析》，《世界贸易组织动态与研究》2013 年第 6 期

注解：

① 新华网，http：//www.sh.xinhuanet.com/2014-03/23/c_133207222.htm，2015年1月26日访问

② 新华网，http：//news.xinhuanet.com/2014-06/06/c_1111025901.htm，2015年1月27日访问

③ 新华网，http：//news.xinhuanet.com/2014-06/03/c_1110972999.htm，2015年1月27日访问

④ 上海金融网，http：//www.shfinancialnews.com/xww/2009jrb/node5019/node5025/userobject1ai125824.html，2015年1月28日访问

⑤ 中新网，http：//finance.chinanews.com/cj/2014/03-01/5898826.shtml，2015年1月28日访问

⑥ 中国社会经济网，http：//www.cnse.net.cn/html/2013-10-15/2013-10-15_1381790815.html，2015年1月30日访问。

⑦ 陈伟，上海自贸区推行“负面清单”的制度创新与面临的问题，国际商务论坛，2014年6月，第21页

⑧ 陈伟，上海自贸区推行“负面清单”的制度创新与面临的问题，国际商务论坛，2014年6月，第22页

⑨ 汤婧，六举措探索上海自贸区综合监管新路径，中国社会科学网，http：//www.cssn.cn/jjx/jjx_gd/201408/t20140808_1284885.shtml，2015年2月2日访问