制度视域下政府生态责任完善的法制保障

刘萍

摘要：政府生态责任是现代政府的一项重要职责，其作为目标之落实，需要科学的制度创新和法制保障。从现实实践看，政府生态责任制度创新方向是实现可持续发展、维护公众环境利益和保障生态公正。政府生态责任完善的法律保障应着力于强化可持续发展的政府综合决策责任，健全资源有偿使用制度和生态补偿制度，完善环境影响评价制度，保障公众参与制度以及建立生态文明考核评价和多元生态行政问责制度。

关键词：政府生态责任；可持续发展；法制保障；制度创新

中图分类号：D920.4

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）11-0109-04

生态责任是当今时代各国政府为实现可持续发展战略而承担的一项具有重大意义的政府职责，是现代民主政治条件下，人类社会在特定发展阶段的必然要求。当前，我国经济发展与生态恶化的矛盾日益突出，资源、环境代价付出过大，生态环境形势严峻。环境管理中的“政府失灵”现象之所以发生， 其根本性、基础性原因在于制度上的缺陷，这种缺陷鲜明地表现在我国环境法律在制度设计上缺乏防止“ 政府失灵”的制度安排。强化政府生态责任的制度要求，构建防止资源环境领域里的“ 政府失灵”的法律制度，保障公共环境利益实现的制度条件，建设生态文明的目标才能最终实现。

一、制度视域下的政府生态责任检视

政府生态责任涵盖了生态管理责任、生态服务责任和生态恢复责任等主要责任：生态管理责任集中于对自然资源的分配责任、生态环境的保护责任和生态问题的治理责任三个层面；生态服务责任包括环保资金的投入、环保基础设施的建设、环保决策的制定等；生态恢复责任要求政府协调经济发展与生态环境的二律背反矛盾，对已经产生的生态环境问题积极进行恢复治理，对可能发生的生态环境问题从源头上进行防控，实现经济与环境、人与自然的和谐发展。[1]在生态文明时代，在责任政府的现代化背景中，政府生态责任的提出，有助于政府对生态环境的开发、保护以及对损害生态环境行为约束等进行积极的责任担当，保证生态和谐的制度供给，积极发展生态经济。政府生态责任是责任政府应该具有的一种本质属性，是现代政府政治责任、伦理责任的自然延伸，并体现着政府的社会责任和经济责任。然而这种属性是否能够作为“目标”加以实现却不是必然的，需要科学的制度设计和制度创新，以确保政府环境治理真正走出“经济片面性”、回归“公共性”。

政府生态责任的制度设计和创新不仅要推动生态环境面的可持续，而且要保障制度层面的永续性。“所谓社会制度层面的永续所关心的重点是，在什么样的政治结构、法令基础、执行体系以及社会结构下，才能促成永续发展。资源生态面的永续，有必要籍社会制度面的永续来维持。”[2]而保障社会制度永续性实现与政府责任密不可分。在环境治理领域，政府生态责任的明确与合理，有助于确保环境治理的整体规划和相应的管制措施、公共政策的正当性，从而获得民意的认同和社会公众的配合，保障政府的环境管理体系、措施和政策科学有效，促进政策与管制目标的实现。同时，政府生态责任制度化，有助于环境治理融入社会整体法治进程中，获得全方位的制度支持，确保资源节约、环境保护与生态维护的有序和理性，保障生态秩序。

当前，我国制度规范中的政府生态责任存在缺失。主要表现在《环境保护法》中缺失政府环境保护中积极和消极责任规制，政府生态责任成了“空头支票”，其他各相关的法律法规也存在诸如此类的问题。在生态环境立法中，重视政府环境管制权力，忽视政府环境指导和环境公共产品提供的服务责任；重视追究行政相对人的生态环境问责制，轻视政府环境义务和追究政府生态环境法律责任；重视政府第一性生态责任，轻视政府第二性生态责任；重视政府环境保护行政主管部门的生态责任，轻视政府负责人的生态责任。而关于政府生态责任的责任追究及问责机制规定又过于原则性并缺乏可操作性，适用性不强，无法将政府生态责任落到实处。制度规范中政府生态责任的不足和缺失影响了现行环保法律法规的正当性和有效性，需要科学的制度创新和法制保障加以完善。

二、政府生态责任制度创新方向

政府的生态责任是集合了生态危机意识、人类生存发展需要、政府价值选择、政府工具理性的综合系统。只有围绕实施可持续发展战略、维护公众环境利益和保障生态公正所设计的政府生态责任制度创新，才能实现经济与生态的双赢发展。

1.实现可持续发展。可持续发展是现代政府能力的一个重要组成部分，综合的、动态的可持续发展是政府环境责任评价的基本取向。可持续发展遵循健康的经济发展，建立在生态可持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础之上；以人类的需要得到满足、个人充分发展和保护资源和生态环境，不对后代人的生存和发展构成威胁为目标，以经济、环境和社会三方面的指标为衡量要求。[3]

目前，我国的经济结构依然以高投入、高消耗、高污染的粗放式的经济发展方式为主导，经济增长大量依靠消耗自然资源，靠损害可持续发展为代价来维持。资源的低利用率、资源短缺与环境代价大、环境低容量之间的矛盾突出，环境透支已经成为制约我国实现可持续发展的瓶颈。解决这种生态危机离不开政府管理的基础性作用，只有借助于作为社会和国家利益的代表—— 政府的统一协调规制，才能推动企业生产实现环境成本的最小化，化解来自于市场经济而形成的唯利是图本性与社会公共利益之间的矛盾。因此，政府应承担调控作用，要从以牺牲生态环境换取经济增长的发展方式转向以生态环境保护优化经济增长，以实现经济的可持续发展。

然而，从我国的法律法规体系来看，仍然存在短期与长远利益、局部与整体利益、经济和环境利益、人的自我实现与环境资源价值之间的冲突，可持续发展理念是缺失的。与传统的不可持续发展模式相对应，我国法律在某些方面加以保护的只是眼前的、局部的和直接的利益，或单项的、非综合性的效益，特别是只顾经济效益和单纯的经济增长指标。[4]因此，要通过法律来对环境污染、生态破坏和资源浪费的个体行为进行调节，围绕实施可持续发展战略设计制度。依靠完善的法律、政策体系和强有力的监督体系、社会保障体系， 并建立促进可持续发展的综合决策机制和协调管理机制， 使经济发展政策与生态环境的可持续发展相吻合，才能真正保障可持续发展战略的贯彻落实。要实现这一目标，迫切需要强化政府生态职能和完善政府生态责任。

2.维护公众环境利益。公众环境利益作为一种公共利益，属于公共物品，为民众提供环境保护所需的有效的公共服务、公共物品和维护公众环境利益是政府的责任。公众环境利益作为政府生态责任的根本指向，是政府生态责任实现状态的评判标准。环境利益作为社会公众的基本生存利益，是政府责任的目标之一。由于资源和生态环境容量的有限性，从生态环境与经济发展的规律来看，在没有外力强制约束的情况下，环境利益的博弈易引发公地悲剧甚至生态危机，最终导致整体范围内的生态危机和失序。在生态环境受到严重破环和公众环境利益日益受到非法侵害时，政府的中心任务与职能就是承担自身的环境责任，维护公众的生态安全，发挥控制、引导和保障等社会管理功能。政府作为公民意志代表，一方面要通过公共环境利益的保障来实现公众对环境安全的需求，另一方面也要体现公民履行环境责任、参与环境保护的需求，并担负起各种环境责任。由于政府处于环境公共利益博弈的中心，其责任的明晰化与具体化是公共环境利益共同增进与实现的关键环节。因此，完善政府生态责任制度是增进公众环境利益的最佳途径，缺乏有力的政府生态环境责任制度，政府界定和实现公共利益的需求难以实现。生态问题的解决需要两个基本条件：一是公共利益和要求；二是各机构在分别履行环境责任时要进行有效的协调合作。要做到这样，必须有一个从公益出发而又强有力的政府。[5]

目前，各种环境破坏行为对公民环境利益构成巨大危害，公众环境利益直接受到环境问题的影响，人们迫切需要政府承担起对公民环境利益进行保护的责任，满足公众的环境利益诉求，实现社会乃至整个生态系统的公共利益。政府环境责任的存在源自对公民环境利益维护的需要。[6]然而，由于我国政府环境责任缺失，已经造成了一定程度的社会危害，损害了公众环境利益。从私人领域来看，人民群众生活水平的提高受到了环境恶化的严重影响，公众对良好环境的诉求难以实现。从公共领域来看，生态环境问题这一公共问题的重大性和解决的紧迫性已经越来越突出，环境安全问题日益严峻。政府作为生态环境管理第一责任人，作为代表着全民利益的公共权力机构，对生态环境现状恶化负有不可推卸的责任。公众环境利益的维护需要规范人的行为，这就要求政府通过法律的控制手段来协调环境利益、经济利益和社会利益，促进集体环境公益和重塑生态秩序。

3.保障生态公正。“公平是法律所应当始终奉行的一种价值观。”一般认为，公平应当包含分配的公平和矫正的公平。一方面通过利益的配置对不同的个体给予不同的对待，在分配和利益的衡平中实现公平；另一方面当某些人的财产权益遭受损害后，其理应获得相应的补偿，实现对受害人的利益补偿。生态文明下的公正强调生态利益要求的合理、生态分配的正义、生态享用的正当、生态权利和义务的对等、生态利用和保护的平衡、生态风险承担的公平等。[7]政府生态责任根源于政府公共服务的职能及其公共权力，其理论基础是环境权、社会契约、公共信托以及生态伦理，为维护政府生态责任的实质合法性，需要政府履行生态责任以保障环境公平得以实现。

当前，政府责任环境正义理念的缺失使得政府在作出环境行为和环境决策时不会主动寻求环境正义，从而加剧了地方保护主义，忽略生态环境保护。政府责任环境正义理念的缺失导致生态不公现象主要表现在：一是社会发展的区域环境不公平。西部地区在为东部发展提供能源资源支持的同时，付出了资源耗竭、生态环境破坏的巨大成本，换取了东部的发展却得不到相应的补偿。二是城市与乡村之间的环境不公正。农村环境污染问题日益严重，随着大量的污染性企业和城市生活垃圾向农村转移，农村遭受着越来越严重的大气污染、水污染、固体废物污染以及土壤污染和土地破坏，造成农村生态环境持续恶化与脆弱化。三是由于法制不健全及政府执行力度不够，社会发展的环境不公平还存在于不同群体之间。有相当多的利益群体，依靠大量消耗自然资源、破坏生态环境而换取经济利益。部分利益群体享受更多生态权益，却承受更少生态责任。污染企业在地方保护主义下存活而致居民的生态环境利益无法得到有效保障。这些生态不公迫切需要政府合理分配生态资源、协调生态利益及主持生态正义。

三、政府生态责任制度创新的法制保障

在规制政府生态责任的诸多手段中， 法律手段应是其他手段充分发挥作用的前提与基础。基于现有制度体系和政府生态责任制度创新方向， 我国政府生态责任法律保障应着力于以下几个方面：

1.强化可持续发展的政府综合决策责任。经济、社会、生态协调发展原则下生态效益、经济效益、社会效益辩证统一于可持续发展，即实现生态持续、经济持续、社会持续。可持续发展要求现代政府治理要更具前瞻性和战略性，更能兼顾和平衡现在与未来的需要，不仅考虑社会范围内的问题，而且着力经济的可持续能力和环境的承载能力与资源的永续利用问题。政府在资源开发利用和经济发展的同时必须把生态因素纳入其视野，关注包含各种经济活动的生态合理性，承担生态责任。构建环境与发展综合决策机制，一是多方参与政策制定。政府宏观经济政策的制定，要有环保、资源、生态部门、经济部门和公众共同参与，以确保生态因素能够体现在经济发展总体战略、规划和政策中。二是将环境影响评价纳入综合决策。要规范环境影响评价的内容和程序规则，完善战略环境影响评价制度，确保环境评价单位的中立性、科学性，以增强环境影响评估的权威性。三是确立生态优先机制，解决经济发展与生态环境保护的矛盾，从源头上解决危害生态问题。四是对各级政府和有关部门及其领导的决策内容、程序和方式提出具有法律约束力的明确要求， 确保在决策源头将环境保护的各项要求纳入到有关的发展政策、规划和计划中去，实现发展与环保的一体推进。五是建构公众参与、专家咨询、可行性论证、合法性审查等环境行政决策程序机制。

2.健全资源有偿使用制度和生态补偿制度。党的十八大报告明确提出，要建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。为实现区域与群体间的生态公平，首先，要完善资源税费制度。按照“资源有偿使用”的原则， 严格征收各类资源有偿使用费，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。让污染制造者为经济行为的不经济性“买单”， 促使资源价格体现生态环境的价值。其次，要加强政府主导生态补偿机制的管理职能。中央政府和各级政府在生态补偿中要发挥主导作用，如制定生态补偿政策，加强对生态补偿政策的监督管理等，尤其要保障生态补偿机制强大的资金支撑。最后，建立区域生态补偿机制。按照“谁受益、谁补偿”的原则，建立受益地区对保护地区补偿的生态补偿机制，实现区域环境利益的合理化分配。设立国家、省级和市县级生态保护补偿基金，通过财政转移支付等方式，支持补偿西部资源开发区因恢复和重建生态、保护生态环境而导致的财政损失，补偿西部地区因为能矿资源的开发所付出的环境代价。对于城乡之间生态不公平情况，可以通过城市反哺乡村的方式加以补偿，在可持续发展公平理念的引领下实施城乡统筹发展。

3.完善环境影响评价制度。环境影响评价是指对规划和建设项目实施后对环境产生的破坏作用进行分析、预测和评估，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测的方法和制度。一方面，要针对脆弱的生态环境，建立开发利用全过程生态环境承载力评价标准体系和环境影响评价制度，使得各项规划和具体建设项目都要经过环境影响评价。在评价内容中要加强对环境容量的评价，对环境影响程度的认定制定科学统一的标准，对大型区域开发、资源开发的评价要加强可操作性，引入公众参与评价的程序和机制等，实行环境污染一票否决制。另一方面，要完善战略环境影响评价制度。我国的环境影响评价制度主要限于法定应当进行环境影响评价的规划和建设项目， 而未能将政府的其他重大环境决策、行政规章等列入战略环境影响评价的范围。战略环境影响评价制度是社会可持续发展综合决策的重要法制保障，作为优化区域和产业发展布局、结构和规模的制度手段，是经济发展方式生态化的必然选择。要全面保护环境和可持续地利用自然资源，实现环境与发展的综合决策，协调与平衡当代人与当代人、当代人与后代人的利益关系， 实现多元利益主体的诉求，应将环境影响评价由建设项目层级延伸到政策与规章层级上，从环境行政决策的源头防治环境污染和生态破坏，达到经济效益与环境效益“双赢”的目标，真正落实可持续发展战略。为此，应将地方性法规、规章及相关政策也纳入战略环境影响评价的范围，并渐次扩展到行政法规，以彻底扭转我国环境保护领域“小范围有序，大范围无序”的被动局面。

4.保障公众参与制度。党的十八大报告明确指出，生态文明建设需要全社会的共同参与。“生态系统中越来越多的方面正变得（相互） 制衡，作为响应，社会就成立了一些新的财产权。”当生态资源和环境容量成了一种稀缺资源时，就构成一种必须认真对待的权利。[8]支持和服务公众参与环境治理权利是政府的一项重要职责，要通过建立完备的公众参与制度，推动公众实质性地有效参与环境决策，保障生态治理的程序公正，以矫正环境不正义，实现环境正义。

公众参与环境事务不仅要求有充分表达自己意见的机会，尤为重要的是公众的主张和利益诉求能对行政决策者的决策产生实质性的影响，公众能实质鉴定那些规定实现公共环境利益的目标和价值的过程。首先，我国应该在《宪法》中确定个体的基本环境权益， 使公众参与环境事务与维护环境正义有法可依。其次，完善环境法基本制度。包括环境公益诉讼制度、环境知情权制度、环境教育制度。再次，完善公众环境决策参与制度程序规制， 注重公众参与者的代表性，鼓励和培育环保团体参与行政决策。完善听证制度， 增强公众参与环境行政决策过程的论辩性，保障公众参与决策与维护公众环境权益的程序公正。最后，完善司法救济制度，保障公众参与的救济权。当涉及公共利益的环境权益受到侵害的时候，应当使公众能有效通过司法或行政程序，获得补偿和救济。

5.建立生态文明考核评价和多元生态行政问责制度。党的十八届三中全会指出，要探索编制自然资源资产负债表，对领导干部进行自然资源资产离任审计，通过对一个地区的水资源、环境状况、林地、开发强度等进行综合评价，在领导干部离任时，对自然资源进行审计。因此，要建立生态文明取向的绿色GDP 考核评价体系，通过绿色GDP核算制度的推行，将其纳入到地方政府领导的政绩考核指标中，遏制地方政府对GDP的强大冲动， 促进经济发展方式的根本转变和资源的合理开发利用。严格实行生态破坏、环境污染成本以及水、森林等资源价值等方面的核算，经济社会发展评价体系应包含资源消耗、环境损害和生态效益等指标。

政府环境责任问责机制是加强政府生态责任的一项重要制度保障。完善我国政府环境责任问责制度，有助于改善我国现行环境法律重政府环境管理、轻政府环境问责的情况，实现建设生态责任型政府和环境服务型政府的目标，从长远来看，有助于推动我国政府改革，贯彻科学发展观和落实可持续发展战略。因此，要严格依照生态环境保护权责相统一原则的要求，落实承担领导和管理责任的政府部门及其官员的生态环境保护责任。强化对政府以及相关主管部门履行其监管职责的政治性和法律性的制约与问责机制，构建政治责任、民事责任、行政责任和刑事责任的责任体系。生态问责机制必须与我国法律、行政法规相结合，要强化立法机关的政治问责机制，确保司法机关的法律问责机制，保障和维护公众的社会问责机制，规范和加强媒体问责机制，实现多元主体问责的制度化与法制化。为了保障政府环境责任问责制度的有效实施，必须改变以往“重实体轻程序”的做法，完善问责程序，依照法定程序实施问责。

参考文献：

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[5] 廖红，克里斯·郎革.美国环境管理的历史与发展[M].北京：中国环境科学出版社，2006∶149.

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[7] 蒋俊明.生态文明建设视域下的政府管理模式优化[J].江苏大学学报（社会科学版），2012，（3）.

[8] 龚向前.迈向可持续能源——能源法生态化变革的法理分析[J].中国地质大学学报（社会科学版），2009，（3）.

【责任编辑：张亚茹】