地方性法规从“有”转“优”的实施路径

李英

摘 要：委托第三方参与立法是近年来各地方人大及其常委会广泛尝试的立法工作方式，已逐渐成为提高立法质量、提升立法效果的重要举措。在探索过程中，其呈现出受托第三方的来源广泛与协同创新、委托事项的全面探索与有所侧重、委托机制的初步成型与不断完善等特点，同时也存在部分难题与隐患。如何发挥委托第三方参与地方立法的最大效能，促进地方性法规从“有”向“优”的转变，成为现实实践和理论研究的重要问题。对此，要在总结已有实践经验的基础上，继续在第三方的胜任力、地方人大的立法权、委托事项的临界线和委托效果的评估等方面做理性剖析和改进完善。

关键词：地方性法规；地方人大；委托立法；第三方参与立法

中图分类号：D927

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）11-0012-05

一、问题的提出

经过30多年的法制建设，我国的立法工作已经从解决法律“有没有”的粗放化阶段进入到强调法律更加科学民主的精细化时代。在此过程中，地方性法规数量增多、质量提升，在促进地方发展和综合治理方面逐渐发挥积极作用。但是，地方立法同科学立法、民主立法的要求相比，同“不抵触、有特色、可操作”的立法原则相比，同贯彻实施修改后立法法的新要求相比，还存在许多差距和问题。深入推进科学立法、民主立法，提高立法质量，实现地方性法规从“有”向“优”的转变，是当前及今后很长一段时期内立法工作的重点。

完善立法工作方式是提高立法质量的重要途径。在全国人大和有制定地方性法规权限的地方人大的诸多探索中，委托第三方参与立法的工作方式，因既能够发挥第三方具有扎实理论基础和深厚实务素养的优势，还能够提高人大立法能力、提高立法的精细化水平，生动体现了“党委领导、人大主导、政府协同、公众参与”的立法要求，已成为提高立法质量、提升立法效果的重要举措。

当前，委托第三方参与立法在顶层设计和地方探索中齐头并进，取得了很大成效。十八届四中全会决议提出“对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估”和“探索委托第三方起草法律法规草案”，使委托立法成为顶层设计的重要内容。实际上，有关委托立法的尝试与探索在20世纪80年代就已经悄然开始，到21世纪头10年的30年里，委托立法在重庆、北京、湖北等地的探索取得了很好的成效。近5年时间，越来越多的地方人大尝试在立法过程的各个阶段委托第三方参与立法，涉及的法规类型也越来越丰富。但是，作为一种创新型立法工作方式，委托第三方参与立法在其探索过程中还存在一定的问题和难题，与科学立法、民主立法的要求，与立法质量、立法效果的预期，还存在一定的差距。如，“实践经验不足，制定出台的地方性法规容易脱离实际，科学性、针对性和可操作性不强。”[1]同时，与全国各地丰富的立法创新实践相比，理论研究尚未及时跟进，已有研究的作者大多是在人大工作的官员，并且其文章相当程度上是工作总结的性质，缺乏从学术角度对全国层面进展的归纳、总结和提炼。总之，经过多年的探索，地方人大委托第三方参与立法发展到了什么程度，取得了哪些进步，存在什么问题？无论是为了发挥委托第三方参与地方立法的最大效能、进一步提高立法质量，还是为了进一步加强人大和改进人大工作，都需要对这些问题进行系统而且深入的研究。本文拟通过梳理地方人大的委托立法案例，剖析其工作细节，对其工作机制和经验教训进行总结提炼，并提出其存在的潜在问题，以期从完善委托第三方参与地方立法方面为地方性法规实现从“有”向“优”的转变提供针对性建议。

二、地方人大委托第三方参与立法的探索及其效果

最早的委托立法案例是1986年，上海市人大法制委员会委托上海团市委、 市委宣传部、市高级人民法院、市人民检察院、市政府教卫办、青少所、复旦大学等16个单位起草《上海市青少年保护条例》。检索1986年至今的委托立法案例，在《立法法》修改前享有立法权的80个地方中，据不完全统计，有23个地方进行了共65例委托立法尝试，其中1987-2006年的20年间，共有14个委托案例，包括重庆、湖北、北京、青岛等地。在2007-2015年这10年间，共有50个委托立法案例。尤其是近五年来，委托案例激增至40例，委托立法逐步从个案走向普遍。

在所有委托立法案例中，广东、重庆、上海三地的工作机制较为健全完善。接下来，本文主要以这三个城市的委托立法实践为样本，剖析其在丰富的地方实践中的具体特点与实际效果。

（一）受托第三方：来源广泛与协同创新

1.受托第三方的来源广泛。目前来看，所有委托立法案例涉及至少60个第三方单位，他们主要集中在组织层面，仅有一例是专家以个人名义受托的案例，即2005年甘肃省人大法工委委托兰州大学俞树毅教授起草《黄河流域甘肃段水污染防治法》。在受托的组织团体中，主要有以下三类：一是高校、地方社会科学院等科研机构，二是法学会、律师协会、工商联、青年联合会等社会团体，三是律师事务所、咨询公司等市场主体。其中，以科研机构最为普遍。

2.受托第三方的协同创新。在接受委托任务时，受托第三方会在机构内部整合优势资源，成立专门的组织，这是第一种协同方式。这种第三方的内部整合既有利于更好完成委托任务，还有利于更好争取承接委托任务。如在2011年，西南政法大学利用自身的学科优势和教学科研力量，成立地方立法研究院，探索开展地方立法调研和评估工作，对外与湖南省和长沙市人大常委会协同，全面评估清理长沙市地方立法。

随着委托事项的增多和质量要求的提升，越来越多的地方人大选择协同政府法制部门、高校、科研院所的力量，共建地方立法研究中心或研究院，这是第二种协同方式。如2013年成立的重庆市地方立法协同创新中心，就是重庆市人大常委会在西南政法大学已有的地方立法研究院的基础上，整合西南政法大学内的应用法理学教学研究基地、人权教育与研究中心等共7个研究中心，协同重庆市政府法制办和重庆市发改委合作共建的地方立法研究中心。目前，越来越多的地方立法研究中心或研究院成立，如辽宁省地方立法研究会、云南省地方立法研究院、广东省地方立法社会参与和评估中心等，它们已逐渐成为专业承接地方立法工作的第三方。

其中，广东省人大常委会的协同创新方式具有代表性。广东省人大常委会对省内有法学资源的高校和社会组织进行全面评估，就合作方式、机构名称、项目委托、经费核发、委托内容等事宜与符合条件的组织反复沟通，最后建立了“九基地、一联盟、四中心”。“九基地”是与中山大学、华南理工大学等九所高校合作组建的广东省地方立法研究评估与咨询服务基地，“九基地”联盟成立了以中山大学为理事长单位的广东省地方立法研究高校联盟，同时与省法学会、工商联、律师协会、青年联合会合作组建广东省立法社会参与和评估中心。广东的“九基地、一联盟、四中心”几乎覆盖省内所有优势法学资源，全面参与地方性法规起草、论证、评估、修改、征求意见等工作。到2015年9月，“九基地”和“四中心”共承担了17项地方性法规专家建议稿起草任务，参与立法论证和征求意见百余次，先后就19项法规独立开展表决前评估，就4项法规开展立法后评估，开展法规全面清理1次，[2]在广东地方立法中发挥着不可替代的作用。

（二）委托事项：贯穿立法过程，涉及多种领域与有所侧重

1.委托事项的全面尝试。已有的委托立法探索涉及至少1400条法规规章，在立法过程的前中后各个阶段、在法规类型所涉及的各个领域都有所尝试。

第一，委托第三方参与立法前评估与调研。立法前评估和立法调研是对法规案出台的必要性、条件的成熟性、立法可能产生的社会影响等进行预测和研判，是实现科学立法的基础性工作。从立法过程来说，目前的尝试覆盖立法规划的需求调研、立法项目的调研评估和法规草案的调研评估。一是立法规划的需求调研。如，2007年重庆律师协会参与《重庆市未来五年（2008-2012年）地方法规立法需求》调研，2013年上海社科院和上海法治研究会参与《上海市五年立法规划（2013-2017）》调研。二是具体立法项目的调研评估。如2007年重庆律师协会参与《<重庆市中介组织管理条例>立法调研》。三是法规草案的调研评估，又称法规表决前调研评估。如《重庆市志愿服务条例（草案）》在二次审议后委托重庆市社科院对该法规草案的主要制度规范和重要配套制度的合法性、针对性和可行性，以及法规实施可能产生的社会效果和问题等进行了评估。2013年以来，广东省人大法工委将提请常委会审议的每一项法规草案都交送立法基地和评估中心书面征求意见。

第二，委托第三方参与法规起草。在克服“部门立法”弊端、探索“立法回避”的过程中，委托第三方起草法规成为一种现实可行且收效明显的工作方式。广东省人大常委会2013年、2014年委托第三方起草法规草案7项，占两年立法工作计划法规项目的21%。[3]委托起草使得地方性法规的出台过程从以前的“部门起草——政府审查——人大审议”变为现在的“第三方起草——部门配合——人大审议”，既体现了民主立法，也更多保障了人大的立法主导权。

第三，委托第三方参与立法后评估。所立之法是否“管用有效”，能否“立得住、行得通、真管用”，就需要对法规实施进行评估，包括对法规实施后的法律效果和社会效果进行跟踪调查和综合研判，从而评估法规质量并提出意见。广东省人大与法学会、工商联、律协及青年联合会共建的立法社会参与和评估中心，就负责进行常态化的立法后评估工作。

第四，委托第三方参与法规清理。在法律法规存量逐渐满足、体系逐渐完善的大背景下，定期进行法规清理是提升立法质量的必要措施。重庆市委托第三方进行法规清理工作开了全国首例，成为立法规划和立法工作的一个重要参考。2013年，重庆市人大常委会委托西南政法大学清理现行195件法规和176件政府规章，变以前的内部清理为委托清理、变专项清理为全面清理，将立法实务与专业研究充分结合。同年，广东省人大常委会委托中山大学、华南理工大学、广东外语外贸大学、广州大学对广东现行的214件法规进行清理。

从第三方参与立法的法规类型来看，涉及领域已比较全面，包括社区管理、环境治理、企业发展、社会服务等，甚至有涉及政府内部运作过程的行政法规，如重庆市在2015年委托西南政法大学起草《重庆市行政机关规范性文件管理办法（草案）》《重庆市行政程序条例（草案）》。

2.委托事项的侧重聚焦。如图1所示，在已有实践中，委托第三方参与法规起草一直是委托立法的侧重点，在近五年的探索中其所占比重已超过50%。其次是立法前后的第三方评估，占比接近41%。在法规类型上，当前的委托立法实践主要聚焦在社会民生、公共管理领域。这些领域也是涉及部门多、专业程度高、利益复杂的法规项目。其中物业管理、未成年人保护、环境治理、消费者权益等法规是地方采取委托方式最多的，如重庆、青岛、宁波、郑州等地都曾将物业管理的法规起草委托给第三方。

（三）运作机制的初步成型与不断完善

经过各地方人大的实践摸索，委托工作的运行机制已初步成型，包括委托工作启动的前中后完整的工作机制，并在探索中不断完善。

1.组织架构。委托第三方参与地方立法的委托主体主要有两类，一是地方人大，包括人大专门委员会如法制委与内司委、人大常委会或人大常委会工作机构如法工委；二是地方人大与地方政府部门如法制办的联合。在委托工作的准备过程中，双方会搭建基本的合作框架。委托方会事先确立委托工作的目标、原则、时限等，然后和第三方签订委托协议，第三方会组织相关专业人员组成工作领导班子和工作团队。部分地方甚至会在立法规划时就统筹好委托组织工作，如广东省人大常委会根据年度立法计划，将专业性强、群众关注度高的法规项目统筹安排委托给9个地方立法基地。在这个基本的合作框架下，各地方在选择第三方、选择委托方式方面进行了诸多尝试。

各地逐渐突破，创新出更多具有竞争性的甄选第三方机制，一是定向议标，二是向社会公开招标，三是公开招标和定向议标结合。定向议标的方式是使用最早、最多的方式。而公开招标最早在2004年，上海市首次通过媒体、网络等向全国公开招标5项立法课题的研究和文本起草。郑州市2006年起草《郑州市物业管理条例》、洛阳市2008年起草《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》、南京市2015年起草《住宅物业管理条例》时均采取社会公开招标方式，辖区内的高校、法学研究机构、律师事务所及其他单位均可公开竞标。2008年太原市起草《太原市文化产业促进条例》时，人大常委会一方面向社会发布招标公告，征集起草建议稿，另一方面向山西大学、太原工大、山西财大、社科院等诸多有起草能力的单位发出参与邀请，最后，在招标单位和议标单位之间公开竞争。

上海、广东等地还采用了同时委托多家第三方机构开展立法工作的方式。一是让至少两家机构单独开展相关立法调研、评估或起草，最后由人大进行整合，择优选用。如2013年上海市同时委托上海社会科学院、上海市法治研究会分别对255件立法建议项目进行筛选调研，以最后确立五年立法规划。再如广东在建立“九基地一联盟四中心”后，几乎都是采用同时委托的方式。2014年《广东省社会组织条例》的起草就是广东省人大同时委托中山大学、广州大学、广东海洋大学分别进行的。二是由多家机构合作完成委托任务。如徐州在2009年对《徐州市市区利用商业用房从事经营活动若干规定》进行立法前评估时，同时委托中国矿业大学文法学院、市中级人民法院研究室和江苏盛仪律师事务所合作完成。再如，2012年银川市人大常委会委托宁夏大学和北方民族大学联合起草《银川市开发区管理条例》《银川市穆斯林用品生产管理条例》和《银川市村庄集镇环境保护条例》。三是在委托多家第三方的同时，政府部门也自主参与立法过程。如2015年《广东省山林权属纠纷处理条例》的起草，由法工委牵头，一方面由省人大农委、林业厅等部门组织起草，另一方面委托华南理工大学、广东外语外贸大学、广东海洋大学三所高校组织起草专家建议稿。

2.过程控制。在不同阶段不同项目的委托工作中，第三方完成委托工作的方式不一，人大在第三方完成工作过程中的督促跟进方式也不尽相同，但总的来说，在委托工作过程中，人大掌握着控制权。对于委托方来说，委托给第三方不仅仅是等着委托成果的提交，而是在第三方完成工作的过程中有所参与，包括监督第三方高质高效完成工作、提供必要的资料和支持、组织相关利益方充分表达自己的利益诉求、促使第三方吸收各方利益等。重庆市人大在委托西南政法大学清理195件法规的过程中，常委会到西南政法大学检查指导11次，还组织有关部门和自治县支持协助调研工作，常委会和政府法制办与西南政法大学共召开14次清理工作专题会，委托双方每2周进行1次协调沟通。广东省人大常委会还建立了立法基地与所在区域和所辐射区域的地级市人大常委会的工作联系机制。而对于第三方来说，签订委托协议，接受人大的委托，就必须通过精细化的操作过程去完成委托任务。第三方在立法调研或评估工作中的主要工作方式是理论研讨、社会调研或科学量化，在立法起草中的主要工作方式是理论研讨、比较借鉴和实务验证。

3.成果运用。第三方完成的委托成果只是人大立法工作的参考，委托成果是否运用、如何运用由人大根据法治原则和地方具体情况进行严格论证研讨，然后相应纳入立改废议程。在此阶段，地方人大牢牢把握主导权，对第三方完成的委托成果要进行严格的成果验收和具体的成果转化。

首先是对委托成果的验收与评估。重庆市人大常委会在验收西南政法大学完成的195件法规清理结果时，成立了由常委会主要领导为组长的成果评审验收领导小组，组织了7个评审工作组，并就有分歧的40项法规进行多次沟通。而在广东，从2014年开始，委托评估会已成为委托完成阶段的常态工作。当“九基地一联盟四中心”完成委托任务后，省人大常委会召开评估会，听取人大专门委员会、立法咨询专家、社会组织专家以及有关部门的意见和建议。

其次是对委托成果的转化与运用。委托工作是否真正有效，不仅在于会议上的评估结论，还在于委托成果是否能转化到法规文本并具体落实。重庆市人大常委会根据委托清理结果启动相应“立改废”程序，包括将34件法规纳入五年立法规划，将15件法规纳入2015年立法计划，启动对《重庆市产品质量监督管理条例》等法规的修改工作，将《重庆市商品市场交易管理条例》等3件法规废止。[4]广东省还健全了对委托工作的后期跟进，包括针对委托建议进行执法检查，邀请第三方专家参与。

4.制度保障。各地也结合工作经验对相关运行机制进行固化，以促进委托第三方参与立法工作逐渐常态化、制度化。青岛、重庆、兰州等地分别出台了立法后评估施行办法，规定可引入有关单位、专家和公众参与，重庆、兰州的办法中还规定了第三方的甄选条件和选择方式。2013年出台的《广东省人民代表大会常务委员会立法评估工作规定（试行）》对委托评估的具体情形、受托对象、委托方式进行了细致规定。2015年7月出台的《深圳市人大常委会立法项目委托管理办法》是对所有委托立法项目规定的最细致的法规。

三、完善地方人大委托第三方参与立法的路径和方式

委托第三方参与立法，借助第三方的中立地位和专业水准来回应立法过程中的“公权私用”与“部门利益”，有效推动了科学立法、民主立法的进程。但是，在强调“精细化”的立法过程中，委托第三方参与立法在具体操作中仍有很多不成熟、不细致的地方，存在一定的问题与难题。地方性法规从“有”转“优”的实施路径，就在于从实践和理论中深入剖析第三方参与立法存在的潜在问题，积极稳妥推进第三方参与立法。

（一）提升第三方的胜任力

第三方的能力和利益是决定委托立法质量的两个关键变量。从能力和利益两方面提升第三方的胜任力是委托第三方参与地方立法取得成功的主体条件之一。

1.第三方的能力是否胜任有待评估。首先，第三方可能实务经验不足，视野局限。与具体从事一线工作的政府部门相比，第三方的专家学者对实践的把握缺乏足够全面、深入、准确的信息，也可能未必有足够的号召力和影响力去开展充分的调研研讨，其视野会更多聚焦理论规范层面。这难免会影响第三方参与的效果，可能出现理论与实践的脱节，理论成分大于实务成分，法规文本脱离实际，可操作性不强；或者在文字表达上学术化色彩较为浓厚，增加了法律解释和法律宣传的工作量和工作难度。如，重庆市人大委托西南政法大学教授起草《重庆行政监督条例》草案稿，结果上人大常委会会议审议时，原稿只保留了很少部分。其他第三方主体，如律师协会、律师事务所等机构，可能因为其专业、职业及立场而有所局限，对相关行业现状和地方决策理解不够，思考不够“接地气”。

其次，第三方的主观态度对委托成果有很大影响。委托第三方参与立法的一大假设是第三方专家会本着学术良知、社会正义和对人民负责的精神，最大可能地公正配置各种利益，尽最大努力地完成立法任务。但是其具体态度是主观的、不可量化的。如果第三方消极懈怠，委托成果便可能差强人意，增加了人大的审议难度甚至可能需要推倒重来，这便增加了立法成本、造成了立法资源的浪费；如果第三方豪情万丈，一腔热血，便可能会仅凭一己之力去平衡多方利益，这实际上在无形中剥夺了各利益相关方的立法话语权，如果出现完全排除相关部门参与的情况，则即使法规得以出台，也会影响法规执行，容易降低行政管理效率和公共服务质量。

再次，第三方完成受托任务的具体工作方式也会影响第三方的参与能力。目前，第三方主体多为组织机构，人大在选择组织机构时的考量因素很大部分在于其组织内部的专家资源。而专家个人精力有限，在完成具体任务时可能采用层层下达、逐步分解的工作方式，由底层包括教授的学生、具体的行政人员等完成任务然后再层层上报、中和呈报。这种方式虽没有完全排斥专家个人的作用，但专家作用有限，可能导致委托结果中专业意见不足。

2.第三方的利益是否中立有待评估。“委托立法模式能否收到预期的效果，在很大程度上取决于专业人士能否保持客观中立的品格”，[5]而第三方客观中立的品格与其基本理念和道德底线有关，这是一种主观价值期许，现实中会遇到很多挑战。一方面，第三方可能被动受到其他机构或个人的影响而出现利益倾斜。在当今社会利益关系日益复杂、诱惑追逐无处不在的环境中，法规的相关利益方可能会采取各种措施去俘获第三方。另一方面，第三方可能会为了现实利益或未来利益而主动产生某种利益倾向。如为了中标，竞标方可能会揣摩和迎合招标方的利益重心；为了政策经费支持，第三方可能会故意偏袒有关政府部门，从而使其公正立场和立法意见产生一定程度的偏移。如何规避第三方与所参与立法的利害关系，是事实上保障第三方利益中立的关键问题。

此外，委托第三方是否必然导致预想公正高质的结果，不仅与第三方的能力和利益有关，还与地方法治、委托立法的大环境有关。

综合来看，要提升第三方的胜任力，构建科学的第三方认证甄选机制势在必行。地方人大要建立一个来源广泛的第三方备选数据库，不局限于高校和科研机构，尝试引入全国各地的优秀资源，同时完善备选第三方的数据资料，包括其资质认证、委托经验等，以提供较全面的第三方胜任力评估数据。在此基础上，再根据具体委托事项确认第三方机构的选择方式，从而主要以委托方的意志选择第三方，确保能力而又规避利益，并逐步推进委托工作和第三方工作方式的公开化。

（二）地方人大掌控立法主导权

立法权是人大的重要职权之一。地方人大在地方立法中掌控立法主导权是我国宪法的应有之义，也是保证我国法治国家建设的基本要义。如何在引入第三方主体参与地方立法的过程中持续保证地方人大的主导权，是人大必须长远考虑的问题。

首先，当第三方完成地方立法的相关工作、而人大没有全程参与的情况下，人大最后的审议研讨能实质发挥作用的空间很有限。如同部门立法的弊端，当部门起草好法规草案，文本框架已搭好，人大的审议只能是小修小补。这影响了人大在立法中的主导作用，也影响了立法质量。

其次，当第三方提交的委托成果面对复杂的利益博弈时，人大的平衡协调力量有限。法律法规的最终出台是各方利益博弈的结果，即使第三方按照最理想、最有益于公民的状态对法规进行起草或提供修订建议，但法规的最终出台需要通过人大的审议，而人大的审议过程必然会考虑政府部门的相关利益。在各方利益多次博弈、重新磨合和交错盘结中，人大常委会可能会采取“无害化”处理方式以推进审议进程，这很有可能使得法规文本的最终表述回归为原则性规定，可操作性减少。这影响了法律法规的刚性，也通过影响第三方委托成果的方式潜在影响了人大的主导权。

地方人大掌控立法主导权，关键在于人大及其常委会在委托工作的各个阶段均要有所作为。在启动阶段，人大要掌握委托项目、受托机构、委托方式的选择主动权；在实施阶段，人大要掌握委托工作的实时进展情况，提供必要的支持，保证委托工作不偏离；在完成阶段，人大要对委托成果进行严格把关和转化运用，对委托效果进行评估。同时，还要改革完善人大与政府的权力关系，使人大牢牢把握立法主导权。

（三）明确委托事项的临界线

不是所有法规都能够委托给社会，可问题的关键是要分清哪些法规不能交给社会。当前，理论界和实务界均认为，对一些专业性强、难度较大或部门利害关系明显的法规和规章应交由第三方完成，而关系地方的根本性法规不能委托给第三方。显而易见，作为一种原则上的认知，这是毋庸置疑的，然而，实践中委托立法的临界线却很难把握。比如，对于立法评估来说，十八届四中全会决议提出的委托评估针对的是“部门间争议较大的重要立法事项”，而“部门间争议较大”的“重要立法事项”却因为“争议的场域、争议的程度、立法事项的数量、立法事项的主体在内的四个变量”的不确定而无法具体界定。[6]

对于不同类型的法规和不同阶段的立法过程，需要根据其预设的有效性来确定是否采取委托方式，不能盲目创新、冒进委托。要重点关注事实判断问题，而对其他问题多次权衡。如果是事实判断问题，第三方评估具有有效性，可以委托；价值判断问题，第三方评估不具有有效性，就不宜委托；而如果是解释选择或立法技术问题，第三方评估具有一定有效性，委托参与的成果就会有优有劣，[6]需要谨慎选择受托机构。

总的来说，对于哪些法规需要委托、能够委托，要逐渐建立一个较为明确的界定标准，在实践探索中逐渐明确委托事项的临界线。同时，对于不同委托阶段和委托事项，应有不完全相同的委托机制。

（四）科学评估委托效果

对委托效果的评估不同于对委托成果的评估，成果评估侧重在委托成果文本本身，包括评估其合法性、可行性和规范性，而效果评估除了对单次委托成果的评估外，还应放宽视野，对第三方的作用发挥、人大的作用发挥、委托成果的转化程度等进行综合评估。客观评估每一个委托第三方参与立法的案例，总结其中的机制、成功与失败，是委托立法能长期发挥作用的经验条件和理论条件。

表面看来，对委托立法的评估总体上处于乐观肯定状态，被新闻媒体报道的成功案例很多，认为其“从法律的起点看到了民意，从公权力的源头看到了民主”。但是实际上，委托效果的评估正是目前地方立法工作中较薄弱的环节，甚至常常在舆论“一片叫好声”掩盖了对效果的客观评估。因为这种舆论赞誉更多侧重在委托的形式而不是委托内容和委托效果上。这说明，当前委托立法仍是探索中的新鲜事物，具有一定的生命力，也说明在某一段时期，委托形式本身在某种程度上发挥着比委托效果更为重要的作用。

长远来看，需要有一套科学成熟的、客观量化的评估指标体系，这套指标体系需要考虑人大和第三方在委托中和委托后的自我评估，还包括其他主体的评估。

四、结论与反思

梳理委托第三方参与地方立法的历史进展与现实探索，我们可以知道：

第一，委托第三方参与地方立法绝非偶然。在克服“部门立法”弊端、探索“立法回避”的过程中，在某个阶段，委托立法本身在某种程度上比委托立法效果更重要。委托立法的背后是社会各方利益的纠缠博弈，民众参与立法的强烈冲动，以及社会主义法治建设的必然选择。

第二，委托第三方参与地方立法的现实效果不容忽视。既有实践证明，委托第三方参与地方立法，不仅突破了以往“部门立法”的既定模式，实现了科学立法，还促进了公民的有序参与，推进了民主立法，极大推进了地方性法规从粗放化向精细化的转变。

第三，委托第三方参与立法不是提升地方立法质量唯一的“灵丹妙药”，委托立法是否真正实用有效受诸多因素影响。社会发展的复杂境况和国家治理的要求对地方立法提出了更高的要求，要想让第三方立法真正发挥作用，我们还有许多事情要做。

当前，不仅要在人大主导立法上下功夫，还要在完善第三方参与立法的制度建构上下功夫，要逐渐明确委托立法的领域、阶段、标准。要将委托立法纳入更加科学规范的地方法规建设过程体系中，还必须不断促进委托过程的公开与透明。

参考文献：

[1] 李强明.不宜过度依赖委托第三方参与立法[N].人民代表报，2015-07-11（3）.

[2] 广东省人大常委会法制工作委员会.组建“九基地、一联盟、四中心”探索人大主导、社会参与立法工作新机制[J/OL].中国人大网，2015-09-28.http：//www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2015-09/28/content_1947307.htm.

[3] “委托第三方起草法规草案”将常态化[N].南方日报，2014-11-03.

[4] 王君宏，张双山.地方立法的“重庆特色”——重庆市人大不断探索完善地方立法工作机制[J].中国人大，2014，（5）.

[5] 查庆九.委托立法：如何摆脱利益追逐？[N].法制日报，2007-04-03（3）.

[6] 郑泰安，郑文睿.第三方评估立法的有效性研究——以党的依法治国决定为主线的考察[J].社会科学研究，2015，（6）.

【责任编辑：张亚茹】