城市和谐社区创建进程中的少数民族流动人口管理研究

吴高杰

摘 要：一种社会现象越来越引起专家学者和民族工作者的注意，那就是少数民族流动人口问题。目前，少数民族流动人口呈现流动数量多、流动速度快和流动情况复杂的特点，在城市和谐社区创建进程中面临少数民族流动人口管理一些难题。南宁市西乡塘区中华中路社区管理少数民族流动人口方面积累了一些经验，可以为其他社区提供有益借鉴。

关键词：少数民族流动人口；城市；和谐社区；创建

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2014.01.013

[中图分类号]D633（267） [文献标识码]B [文章编号]1009-0339（2014）01-0059-05

党的十八大报告提出了全面建成小康社会的宏伟目标，题中蕴含之义就是要构建和谐社会。当下构建和谐社会的重点、难点、突破口都在基层。在城市，工作的着力点在城市和谐社区的创建。在推进这一进程中，有一种社会现象越来越引起了人们的注意，那就是少数民族人口流动问题。对这一问题，学者们进行了许多有益的研究，如少数民族流动人口对城市民族关系的影响、少数民族流动人口权益保护和社会融入问题及城市对其有效管理问题等。这些研究对于认识和解决这些问题十分有益，但大多着眼于宏观研究，缺少微观研究尤其是对城市社区如何解决好少数民族流动人口的难题来促进城市和谐社区建设这些方面的研究。此外，在研究方法上，缺少实证研究。本文以全国民族团结先进集体南宁市西乡塘区中华中路社区为例，探索该社区管理少数民族流动人口与积极促进城市和谐社区建设的实践经验，对我国其他同类社区提供借鉴。

一、新时期我国城市社区少数民族流动人口管理值得关注的几个特点

在改革开放的不断深入、经济社会的快速发展、城镇化的水平逐渐提高、全国人口大规模流动的背景下，城市社区少数民族流动人口也出现了一些新特点。

（一）少数民族流动人口数量增多。在全国人口大规模流动的背景下，少数民族流动人口呈现出相同的趋势，在迁出地推力和迁入地拉力相互作用下（所谓的“推拉理论”）也在逐年增加。据有关资料统计，2000年在全国流动的少数民族人口已达到3 000多万人，是1990年的10倍以上，其中70%的少数民族人口流向东南沿海和中部地区经济发展较快的大中城市，少则几万，多则几十万[1]。在不少城市中，少数民族流动人口的数量超过了当地常住的少数民族人口，成为城市少数民族的重要组成部分。广东省有210万城市少数民族人口，其中，外来少数民族人口200万，占总数的95%[2]。

（二）少数民族人口流动显著加快。少数民族流动人口有70.16%来自民族自治地方[3]。这些地区经济发展水平相对于其它地区落后，随着民族地区的交通逐渐便利，人们渴望脱贫致富愈加强烈，许多人不愿意一辈子居住在一个地方，而是想通过走出去来改变家庭的困境和自己的命运，因此少数民族人口流动加快。少数民族人口流动有两个特点：一是流动呈季节性；二是职业技术含量低、单一化、非固定化，如少数民族流动人口主要从事一些建筑业、进厂务工和经营民族特色餐饮业以及许多少数民族从事贩卖（大多沿街叫卖，自由流动式）与本民族相关的一些特产等工作。

（三）少数民族人口流动情况更加复杂化。首先，在流动的少数民族成分上呈现复杂化。现在，不是单一或者部分少数民族流动，而是绝大多数少数民族在流动。单一民族的城市社区将逐渐被打破，大杂居的情况将会逐渐凸显。目前，许多城市生活了55个少数民族，比如北京、深圳等城市。其次，在流动原因上呈现复杂化。少数民族流动人口流入到城市除了务工经商外，还有婚姻嫁娶、学习培训、投亲靠友、随迁家属等原因。再次，在少数民族流动人口联系上呈现复杂化，不再是“单枪匹马”单独流动，而是呈现小集体的流动，往往是带亲朋好友、老乡等一起来到城市，加上一些少数民族有共同的宗教信仰，在居住上呈现小聚居。

此外，可以运用微观的视角来看少数民族人口流动的特点。以南宁市西乡塘区中华中路社区为例，该社区位于南宁市火车站附近，总人口为3 850人，流动人口1 061人；其中少数民族人口1 150人，少数民族人口占社区人口总数的29.6%。少数民族人口主要是由壮族、维吾尔族、回族、苗族、瑶族、满族、毛南族、布依族、侗族、仫佬族、土家族、水族等13个民族构成，是一个典型的城市多民族混合社区。根据中华中路社区少数民族流动人口（流入）登记台账（2009年—2011年）（不完全统计），可作如下表1、表2示意。

表1 2011年中华中路社区少数民族流动人口统计表

表2 2009年—2011年中华中路社区维吾尔族来源地统计表（不完全统计）

（注：和田县[市]、洛甫县、墨玉县都属于和田地区总计共92人，以上所有少数民族流动人口来源地都属于新疆南疆）

从表1可以看出，中华中路社区流动人口的民族成分比较复杂，而且各个少数民族流动人口人数不同，流动人口最多的民族是壮族，民族的多样性带来了民族文化的多样化，再加上宗教信仰、风俗习惯的差异等，该社区少数民族流动人口显得复杂多样。通过表2可以看到，该社区维吾尔族流动人口主要来自新疆和田地区，占总数的98%，他们中许多人是来自同一个乡、一个村，通过相连的门牌号发现甚至有些人是邻居，这说明许多人是老乡、亲戚、朋友一起来到城市的。通过登记的台账，发现许多少数民族流动人口是9月、10月、11月份来入住社区，到第二年的春天回到来源地种地、放牧。一些少数民族在社区居住的时间短，流动快，具有季节性，这给城市社区的管理带来了困难。

二、新时期城市和谐社区创建面临的少数民族流动人口管理难题

党的十八大报告提出要加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。“城市和谐社区指的是以城市地域和人口的一定比例的划分为基本形态，以稳定协调和平衡发展为目的，在构建社会主义和谐社会指导下，结合人本理念和法理精神，完善行为规范，健全整合机制，顺畅人际关系，优化系统结构，并能反映居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和等特征以及人与人、人与自然协调发展、均衡发展的充满活力的社区”[4]。随着少数民族流动人口数量不断增多、流动速度加快以及情况的复杂化，城市和谐社区创建面临着少数民族流动人口管理的一些困难。

首先，少数民族流动人口增多与城市社区管理服务能力相对滞后产生矛盾。大量少数民族流动人口流入城市社区，一些社区居委会没有专职人员来做这方面的工作，没有专门提供少数民族流动人口的服务，许多工作十分被动。如一些少数民族流动人口不会说汉语，社区工作人员与其沟通存在困难，很难提供相应的服务，如租房屋、子女上学、医疗卫生、摊位、就业、生活等问题。一些城市社区工作人员不懂相关的民族政策，或缺乏做这方面工作的经验，不知道如何来解决，感到很头疼和棘手，这些问题如果不关注和及时的解决，那么就会影响到城市社区的和谐稳定。少数民族流动人口大量流入城市，对城市管理和工作人员的能力素质提出了更高要求。

其次，少数民族流动人口流动速度加快增加了城市社区管理服务难度。一是少数民族流动人口的人口信息不易被掌握，他们进入城市，部分为有序流动，多数是盲目流动，管理工作要做到“人来登记，人去注销”相当困难[5]。二是对某些工作的开展带来了难题，如少数民族流动人口的计划生育问题，早婚早育，特别是偷生、超生现象严重，对于做好计划生育管理和服务难度很大。三是一些基层社区工作人员存在畏难情绪，不愿管、不想管，甚至睁只眼闭只眼，少数民族流动人口管理出现盲点。这些对城市和谐社区的创建产生了负面影响。

再次，少数民族流动人口情况的复杂性对城市社区促进各民族关系和谐带来困难。少数民族流动人口的族别数越来越多，无疑会加剧城市社区内居住的民族成分的复杂性，原来城市居民的居住格局被打破。有些民族与另一些民族文化差异（文化异质性）大，如在语言、饮食、服饰、风俗习惯、宗教信仰、生活方式等方面与当地城市居民显得格格不入，在文化上很难融入到都市生活中，一些少数民族流动人口与当地居民易发生误解、摩擦等。此外，在一些城市社区当地的居民及基层工作人员对城市少数民族流动人口还存在一定的偏见和歧视，一些城市居民和管理者把少数民族流动人口视为“野蛮人”、“麻烦制造者”，对他们拒而远之，使少数民族流动人口缺少归属感，在城市竞争中属于弱势群体，他们在城市社区居住时采取小聚居。“由于受自卑心理的影响和城市人对他们的歧视，他们往往选择同乡同族人作为交往对象，因为大家在生活经历上有着相似性。对于相似性的认同实际上还掺杂了一种排他性的目的，即在自己有困难或遭遇麻烦的时候，同乡可以挺身而出，用暴力和其他势力斗争”[6]，这样极容易因为一些小纠纷和摩擦而引发群体性事件。据国家民委有关部门统计，涉及民族因素的突发事件2008年有79起，2009年有120多起，绝大多数与少数民族流动人口有关[7]。因此，创建城市和谐社区，必须处理好少数民族流动人口与当地居民的关系，促进各民族关系和谐。

三、南宁市西乡塘区中华中路和谐社区创建的经验与启示

2011年南宁市西乡塘区中华中路社区荣获全国民族团结先进集体，2012年10月又荣获“全国民族团结进步创建活动示范社区”称号。现在，社区内各民族群众之间了解逐渐加深、各族群众之间信任不断增加、各族群众之间互助日益增多，各族群众之间的摩擦纠纷大幅减少，社区内多元文化相互交融[8]。社区各民族关系融洽，环境整洁有序，治安良好，社区文化浓厚，呈现出和谐的气氛。

（一）中华中路和谐社区创建实践

1. 以解决少数民族流动人口的民生问题为抓手，增进各民族群众对社区工作的满意度和信任度。针对影响市容市貌和交通的沿街摆摊问题，社区积极为他们寻找商铺和摊位，引导他们合法有序的开展贸易活动；针对少数民族流动人口中生活极其贫困的群众，社区组织“爱心小分队”走访慰问他们，解燃眉之急，还联合社区委员会工作人员对他们进行结对帮扶，切实解决他们的生活困境；针对少数民族流动人口租赁房屋困难的问题，社区成立了出租屋管理服务站，主动联系出租屋主，帮助出面协商他们与出租屋主的出租条件和事由，并签订《出租合同》，切实解决好他们的住房问题；针对随行的少数民族流动人口中的子女入学难问题，社区积极奔波联系当地学校，并积极向上级部门和民委反映情况，通过多方沟通努力来解决孩子上学难题；针对有些少数民族饮食清真食品，社区将清真饮食工作纳入社区经济社会发展规划，建议辖区内的超市多采购清真食品（如清真的牛奶、面粉、饼干等）。此外还做好计划生育服务和就业援助工作。中华中路社区对民生问题的妥善解决赢得了各族群众对社区工作的认可和信任，增进了少数民族流动人口对社区的归属感，为城市和谐社区创建打下了坚实的物质的基础。

2. 以党的民族政策和法律法规为准线，促使各族群众遵纪守法和保障各族群众合法权益。中华中路社区不仅非常重视思想引导工作，积极深入地宣传党的民族政策和法律法规，还进行了有针对性、有说服力的民族团结宣传教育活动。社区定期邀请专家学者及民族工作者给社区内的少数民族讲授民族政策、城市管理法律法规以及汉语培训等。通过学习培训提高了少数民族流动人口的法制观念，树立“法律面前人人平等”意识，知法、懂法、用法，减少非理性行为，不越法律底线。此外社区还对汉族和少数民族群众进行爱国主义和“三个离不开”、“四个维护”教育，使各族群众在思想上提高认识。在贯彻民族政策上，不折不扣、不搞形式，让这些民族政策落地，在服务管理上一视同仁，不戴“有色眼镜”来看待一些少数民族流动人口，充分维护和保障各民族的合法权益。

3. 以各民族节庆为载体，开展形式多样的文化活动，拉近各族群众心理距离、减少误解，增强彼此的了解和互信。中华中路社区开展社区文化活动突出几个特点，一是文化活动举办常态性。社区举行的文化活动在时间上成了惯例，每年都照例举行。二是文化活动内容体现民族性，与本土文化、各民族节庆相结合，如汉族过的春节、元宵节各族群众在一起包饺子、包汤圆，壮族过的“三月三”把各族群众聚在一起来唱山歌、跳竹竿舞，维吾尔族、回族过的“古尔邦节”各族群众在社区一起载歌载舞、品尝维吾尔族特色饮食等，还举行“百家宴”，整个社区其乐融融，各族群众亲如一家。三是文化活动蕴含教育性，把党的民族政策、各民族大团结的思想、法律法规贯穿于文化活动之中，提高文化活动的思想性和实效性。

4. 以社区基层组织建设为根基，筑牢和谐社区的坚强“堡垒”。一是注重加强充实社区民族工作领导机构的人员配备，在人员构成上民族成分多元化、人员职务多样化，强调充分发挥社区少数民族代表的作用，特别发挥少数民族流动人口中知名人士（有威信、受到信任拥护、能代表群体利益）的优势和作用。二是不断增强领导和处理民族工作能力。社区不定期对社区工作人员进行民族知识、民族政策、民族工作方法的培训学习，总结民族工作经验，不断提高民族工作的科学化水平，提高应急处置能力。三是加强干部思想建设，通过学习培训、定期走访等活动，提高社区工作人员“民族宗教无小事”意识，增强做好社区民族工作的主动性和积极性。

5. 以社区民族工作的制度建设为保障，增强民族工作的持续性、稳定性。健全和完善领导机构，健全社区服务网，逐步形成了“一个中心”（社区少数民族之家），“两大系统”（社区少数民族活动中心的服务系统和社区少数民族服务站的求助系统），“三级网络”（社区、生活小区、住户楼栋三级服务网络）的社区服务格局。中华中路社区建立了少数民族服务管理工作制度、学习联谊制度、处理突发事件制度、少数民族例会制度等工作制度，制定了少数民族流动人口服务站工作职责、社区民族工作职责。社区工作人员通过入户走访、排查掌握少数民族家庭的基本情况，建立社区资料台账制度。为及时向社区少数民族代表通报社区重要工作，听取少数民族代表的意见，社区建立了向少数民族代表人士通报制度。为帮助少数民族困难群众解决生活工作中遇到的各种困难，社区建立了帮困制度。社区在政府民族工作部门的帮助下建立了民族关系监测制度，对影响社区民族关系的不利因素和矛盾纠纷事件进行及时化解和处置。此外，中华中路社区还建立了激励机制，表彰那些在民族工作中涌现出来的先进集体和先进个人。

（二）中华中路和谐社区创建实践的经验启示

1. 少数民族流动人口的管理必须注意转变工作理念和工作作风。城市社区基层工作人员，一定要寓管理于服务之中，提高服务意识，把工作做细致、做周全，要将防范性管理向服务性、参与性管理转变。在作风上，要密切联系群众，与群众打成一片，满怀热情地倾听群众的诉求，尽最大努力来满足各族群众的合法、合理的诉求，解决各族群众的所困、所需、所忧。

2. 少数民族流动人口管理必须全方位、立体式、多管齐下、多措并举地开展。少数民族流动人口的管理是一项管理跨度大、影响范围广的工作。要用系统的观点来看待，充分发动多方面的资源投入到这项工作中来，使其形成合力。

3. 少数民族流动人口的管理必须重视民族工作载体的创建。中华中路社区设立了“民族之家”、“少数民族流动人口服务窗口”作为开展民族工作的载体，这为民族工作开展打下了坚实的基础。在载体创建时要使加强制度建设和硬件设施以及工作人员的各项素质能力相匹配，要充分利用载体，使其充分发挥功能。

4. 少数民族流动人口管理要进行工作方法创新。新时期遇到的挑战愈加严峻，任何工作方法不能包治百病，要秉着“以人为本”的理念，坚持一切从实际出发，坚持原则性和灵活性相统一，实行人性化管理和服务。创新工作方式方法，综合使用，并在实践中不断完善和发展。中华中路社区工作还有许多不足的地方，如资金不足，没有专职人员负责少数民族流动人口管理工作，社区的自主性不强，工作存在一些局限性等。因此，解决好少数民族流动人口问题，营造各民族之间的良好关系，推进城市和谐社区创建，任重而道远。

[参考文献]

[1]国家统计局人口和社会科技统计司，国家民族事务委员会经济发展司.2000年人口普查中国民族人口资料[M].北京：民族出版社，2003.

[2]国家民族事务委员会.民族工作参考材料[Z].2009.

[3]段成荣，迟松剑.我国少数民族流动人口状况研究[J].人口学刊，2011（3）.

[4]董欢.构建城市和谐社区研究综述[J].中共浙江省委党校学报，2008（3）.

[5]吴楠.城市少数民族流动人口管理的法治思维[J].贵州民族研究，2013（5）.

[6]阿布都外力·依米提.新疆少数民族流动人口在内地城市务工经商及其权益保护问题研究[J].西北民族研究，2011（2）.

[7]李安辉，王升云.完善城市少数民族流动人口的管理[J].西南民族大学学报：人文社会科学版，2013（1）.

[8]杨芳芳.南宁市中华中路社区民族团结进步创建研究[D].广西民族大学，2012.

[9]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012.

责任编辑：潘宏纹