浅议一事一议筹资筹劳与财政奖补制度

谢金秀

摘要 在阅读文献材料的基础上，立足于现实，对两省、两市共4个县进行了实地调研，对文献和调研情况进行了提炼和总结。

关键词 村级公益事业建设；一事一议；筹资筹劳；财政奖补

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2014）20-06835-03

1 问题的提出

农村税费改革前，村级公益事业建设主要依靠村提留、乡统筹和农村劳动积累工、义务工。税费改革使农民负担减轻了，但随之而来的问题是由于取消了传统的提供公共物品的方式，村级组织的收人大幅下降，农村公益事业建设举步维艰。

为了解决税费改革带来的问题，维持必要的村级公益事业建设，一事一议制度顺时而生。一事一议制度指对于我国农村的村内水利工程建设、道路工程建设、环卫基础设施的投入建设以及植树造林等直接受益于农民的公益事业，由村民通过一事一议民主决策后筹资筹劳和村集体经济组织投入为主，加上国家适当给予奖补的方法来开展。实践表明，开展一事一议制度是破解农村公益事业建设难题的黄金钥匙，同时该制度强调项目的建设需由村民自主决策，有助于推进农村基层民主建设。

除此之外，必须认识到一事一议工作开展不均衡，整体覆盖面小，不能满足村级公益事业建设的需求。一事一议制度未来何去何从，值得深思。取消一事一议制度不是科学之举，只会造成更多的混乱和困境，我们应该思考如何将该制度设计的更科学和合理。

2 相关文献综述：一事一议制度实施过程中产生的问题

天津蓟县财政局农业科认为“一事一议”制度在实践过程中存在的问题主要有：村民意见难统一，集中村民难；村干部认识不足，“等靠要”思想观念严重，习惯于“一言堂”、“走过场”；议事范围不明确，把“一事一议”作为一个筹措资金的大箩筐，违规操作相关程序[1]。

陈萍[2]在描述该制度存在的不足时，同样提到了相關主体思想认识不充分、缺乏有效的监督管理、程序不正导致民主流于形式等问题。此外，王安才[3]、陈萍[2]、曹金楠[4]还强调了具体操作执行中存在的三个问题：一是会议召集难。一事一议要求必须在广大村民的集体参与下商讨决定，根据相关规定需要召开村民会议，应当有本村18周岁以上的村民过半数参加，或者有本村2/3以上农户的代表参加。召开村民代表会议，应当有代表2/3以上农户的村民代表参加。但是，当前大多青壮年农民外出务工，滞留在农村的多为老、弱、病、残，缺少参与村级公共产品决策所必须具备的经验、知识。因此，“一事一议”要么因为参会人数不够议不起来，要么就是流于形式，成为村民委员会的单方面行为。二是议难决。一部分村民认识不到位，只顾眼前利益，在表决时，简单的采取有益的事就赞成参加，没有利益的就反对，因此一事一议很难往下进行（例如哈尔滨市通河县凤山镇宏兴村关于道路维修的“一事一议”未能成功）。三是筹资筹劳难以到位。由于这项制度并不是法律明文规定的，而属村民自治性质，缺乏相应的约束机制，对所议定项目，即使村民大会或村民代表会议通过并签字后，筹资筹劳仍然存在困难，如果村民拒不交款或拒不出工，村干部不能采取合理的强制措施，另外即使起诉，也没有相关依据。

陈萍[2]谈到，在一事一议制度实施过程中存在严重的资金约束困境，例如财政奖补力度不够、奖补比例或数额偏低、奖补资金的到位晚等问题。一事一议作为农村税费改革的配套政策，既要保证形成村级公益事业经费筹资渠道，又要服务于减负这个中心目标。二元的目标追求造成了实践效果大打折扣。《村民一事一议筹资筹劳管理办法》规定省级人民政府农民负担监督管理部门应当根据当地经济发展水平和村民承受能力，分地区提出筹资筹劳的限额标准，报省级人民政府批准。因此，对于事项较大的容易产生资金缺口。另外，由于各个地区贫富差距的不同，政府对于农村公益事业的财政投入不够，特别在贫困地区，政府缺乏资金，没有多余的资金补助农村的公益建设。因此，在中央投入有限而地方财政又紧缺的情况下，配套资金筹措经常难以跟上，极大的影响了该制度的实施效果。

范林[5]提出在楚雄州实施的一事一议财政奖补项目中为了节约成本，发挥项目的集中连片效应，不可避免要进行征地拆迁，由于财政奖补资金有限，无法补偿群众的拆迁费，导致了征地拆迁困难，加剧了议事的难度。同时由于财政奖补项目少、投入低，导致项目覆盖率偏低，甚至出现了“空白区”的现象，项目开展方面极不均衡。另一方面，由于青壮年外出务工经商，项目劳动力投入不足也是一大问题。此外还存在着重项目建设，轻维护，后期管护乏力的问题。

安瑾瑾[6]在总结和肯定一事一议财政奖补工作成绩的同时，也清醒的看到存在着搭便车、交易费用、政府职能交叉与缺位的问题。首先村民作为理性的经济人往往会寻求付出最少而受益最大，尤其是在没有强制措施的情况下，倾向于选择“搭便车”，而“搭便车”行为会造成资金筹集难度加大和其他负面示范效应。其次基于村民的不配合、意见难统一等原因造成一事一议交易成本过高，影响了制度的实施效果。政府职能划分不清，监管缺位也是制度实施的一大难题。

3 调研情况概述

为了了解一事一议制度在地方的实践情况，笔者选取河南洛阳辖区的孟津县、新安县以及江苏徐州辖区的铜山区、丰县进行了调研，主要采用问卷形式，辅之以座谈会，掌握了第一手资料。河南省对一事一议筹资筹劳规定每人不得多于20元，所调研的两个县的筹资筹劳均按照户籍人口每人筹资20元，18～60岁男性和18～55女性必须筹劳，每年出5个义务工。进行一事一议的民主决策形式为四议两公开。“四议”具体为党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议。“两公开”即决议公开、实施结果公开。此外，按照筹资筹劳总数的50%给予财政奖补。项目的施工队由村里进行议标。财政奖补的具体分配比例为中央和省占70%、市10%、县20%。在乡镇设立三资账户，一事一议专项资金包括筹资筹劳和财政奖补的资金都放在里面。

江苏徐州的铜山区和丰县基于区县级综合情况的不同，在一事一议上采取的做法略有差异。铜山区财政奖补是以农民筹资的金额为基数。进行筹资的人群为户籍在册人口。财政奖补资金全部由中央和省负担，市县没有负担任何资金。此外，铜山区是徐州唯一存在筹劳情况的区县，但筹劳为自愿的。自愿以资代劳的，每日的工价为8元。工程所需资金由以下几部分组成：农民筹资、财政奖补、农民自愿以资代劳资金、社会捐赠和区县奖补、村集体投入。在省级和区级设立奖补办公室，奖补办公室是由财政局、交通局、农工办所组建的综合部门。一事一议的审批由奖补办负责。这样的机构组建方式能够减少或杜绝多个部门权责不清、互相推诿的问题的产生。奖补资金在项目开始时先拨65%～70%，完工验收后再拨剩下的30%，此外预留财政奖补资金的5%～10%作为项目质量保证金，在项目完工后一年后拨付。项目施工队的招投标由镇里负责、确定，同时一事一议农民筹资数额加财政奖补都由镇里进行代管，实行保障制度。这一点，可能会为营私舞弊制造机会。但江苏有一点比较值得提倡，它们的一事一议是量力而行，有多少资金办多大项目，不做赤字预算，不像河南，村级债务严重。另一个县，丰县在徐州是扶贫县，2013年人均收入不到1万元，共有14个镇，94.37万人。2013年共实施财政奖补项目134个，涉及农业人口32.75万人，修建水泥道路长度158.25 km，当年建设资金投入4 199.19万元，其中一事一议筹资640.94万元，省级财政奖补资金2939万元（其中省奖励资金80万元）、县级配套资金230.87万元，镇级配套资金199.13万元、村集体资金50.24万元、社会捐助资金139.01万元。丰县按照承包地人口进行筹资。中央和省级的配套资金按照各镇的承包人口数给到镇里，各镇每年的奖补比例都不相同。之后的分配方式是先汇总一事一议项目，再用县所分到的资金除以经批准后参与项目的村的承包地的人口总数，得出每个人应该分到多少资金，最后乘以各个村的承包地人口数，即该村所分到的奖补资金。基于“五个优先”的考虑，丰县赵庄镇的7个村 2013年的财政奖补比例各不相同。虽然表面看来很公平，但是在奖补比例的确定上存在太大的任意性，实质导致了一种不公平。项目花费先由施工队全额垫付，县乡验收后给付筹资和财政奖补总数的60%，省里验收完后再给付剩下的全部资金。同时，县里预留了财政奖补资金的10%作为风险预留金，5%作为奖励资金。丰县不要求捐款资金交由镇农经中心代管，而是由村自行代管。此外它创造性地实行了奖优罚劣制，工程质量不达标对施工队进行罚款，厚度不到罚一万，硬度不够则罚奖补资金的5%，罚款均交到县财政，留待下一年项目使用。县里财政每年拨付30万作为一事一议筹资筹劳的办公经费，并且给予配套资金。县里设立了奖补办，组成人员来自住建局、财政局、农工办、农委、水利、审计、交通、纪委、规划、民政部门。

在调研中笔者发现，中央层面并未要求县级、镇级给予配套财政奖补资金。而现实情况是越富裕的省市越不需要县镇配套資金，例如江苏省徐州市铜山区并未给予配套资金，越贫穷的省市却越是要求县级配套资金，例如河南要求县配套20%的资金，县里没有资金给付，于是造成村级负债严重。被访谈的村民普遍对一事一议制度具体操作不了解，他们也不关心具体程序是怎么规定的，上面文件是如何要求的，反映了村民的民主监督意识淡薄，存在一些被代表的现象，当然这也表明了政府宣传的不到位。同时实践中还存在以下问题：①主管部门太多，花销大；②项目后期管护问题亟待解决，好多地方项目的后期管护都由村里自行负责，村里资金少，又不能再从村民那里筹钱，造成后期管护不力；③财政奖补资金太少，被采访的人几乎都反映了这个问题，认为建设大项目这点资金远远不够；④不管是以资代劳还是计算财政奖补时，筹劳折资的工价过低；⑤财政与农业部门关系未理顺。河南省财政厅日前出台文件，规定由财政部门负责一事一议，但财政部门工作人员有限，需要农业部门的配合，农业部门认为一事一议的经费未明确列入国家预算，工作量过大，显得有些力不从心。财政厅政策的出台，导致财政部门和农业部门均有怨言，互相推诿工作。此外，对比江苏徐州和河南洛阳的做法，笔者认为江苏徐州根据筹资的数额给予奖补，按照筹资和财政奖补资金总数进行项目建设，不会造成村级债务。而河南按照筹资和筹劳的总额进行奖补，5个工日折算为100元，相当于每人筹资120元，政府再给予50%的奖补，意味着可能出现50元的空缺，容易形成村内负债。事实也证明了，河南的一事一议公益事业建设普遍造成村级负债严重。

4 结论与建议

关于一事一议制度，学者主要是针对实践中出现的问题，分析破解难题的方法，而欠缺深入的实证调研和思考。从该制度的设计来说，中央政策、部门规定和地方的一些实施办法，规定的过于原则，尤其需要优化奖补范围和奖补的标准，根据各地的实际情况，创新操作方式。

对于如何解决一事一议制度在实践中存在的问题，笔者建议如下。

4.1 强化制度建设，完善相关政策法规

应把一事一议的议事规则写进《村规民约》，同时，尽快出台完善的一事一议相关政策法规，让一事一议逐步走上法制化轨道，能够通过道德层面和法制层面进行双重约束，解决没有相关强制措施制约的难题。

4.2 加大政策宣传和解释，使一事一议制度深入民心

村民是一事一议制度的主体，针对调研中村民对一事一议了解甚少和漠不关心的现状，笔者认为政府应该通过报刊、公开栏、电视包括各种新型媒体，向村民积极宣传这一政策，并深入乡村进行实地调研和政策宣讲，调动基层政府和村民参与一事一议、建设农村公益事业建设的积极性。

4.3 扩宽投资渠道，确保一事一议资金链不断

2013年开始，财政奖补不与筹资筹劳挂钩，除了政策倾斜，各村各项目得到的奖补数额是一定的，而一事一议项目所需资金量大，所以应加大财政奖补资金投入，特别是向贫困落后地区加大扶持力度和政策倾斜。另一方面，应广泛开源，向企业、个人进行宣传，调动社会各界的关注和热情，鼓励他们捐赠财产扶持农村公益事业建设。

4.4 严格操作，简化繁琐程序

在调研中，基层政府部门工作人员反映一事一议有些程序过于繁琐，意义不大。拿筹资筹劳需给农民开具收据来说，一户一张收据，一个村5 000人、1 000多户，需要开具1 000多份收据，一本收据50多页，一个村需要30多本收据，一个县的收据至少是40、50箱，一箱大概25 kg。首先需要将收据本从财政局领回来，发到村里，村里为农民填完收据后，存根返回到农业局，之后再搬到财政局盖章，盖完章再交回农业局存档。这一系列程序既劳人，又没有太多实质意义。应当从便民、惠民的角度简化程序，提高办事效率。但另一方面，应当严格必要的规程操作，减少操作的任意性。尤其是丰县在财政奖补比例的分配上过多的采用一些较为主观的要素进行考量，会造成徇私舞弊和不公平。应当规定一些实质公平的指标，减少人为操作的可能性。

4.5 因时、因地制宜，创新一事一议方式

调研中，笔者发现各地普遍召开村民会议或村民代表会议都没有依照《中华人民共和国村民委员会组织法》的人数规定，而是根据村庄的实际情况，创新了相关的参会和通过决议的比例要求。例如，丰县欢口镇的师桥村一事一议召开村民代表会议，三代为一个家族指派一人参会，董集村则是五代为一个家族出一个代表。这体现了乡村治理与传统相结合的特点。针对农村青壮年大量外流的现状，在进行一事一议时可以灵活处理，议事时间可以选择春节大量外出人员返乡时，也可以分批议事、分批表决，计算总通过率，或者实行“多事一议、分年实施”的方式。此外，可以将市场竞争机制引入到一事一议制度中，使个人和政府共担责任和风险。同时，基层政府应当结合各地的经济发展水平，分类确定村内筹资筹劳的上限控制标准，并且保留相应的调整空间，而不要“一刀切”。

4.6 保持政策的持久性

在调研中，笔者发现道路的修建，为人们出行带去了便利，得到了很多人的拥护，文化广场的修建丰富了人们的业余生活。尤其是一些老年人，谈及一事一议的项目，都热泪盈眶。政府在加大資金投入力度的同时，应当保持政策的稳定性和持久性。如果突然中断一事一议财政奖补，农村公益事业建设将无法继续开展，甚至在一事一议财政奖补没有覆盖的村落中会引起人们的不满，造成社会的动荡不安。

4.7 理顺农业部门和财政部门的关系，明确责任

虽然笔者在调研过程中发现，基层的农业部门和财政部门关系融洽，并且建立单独的奖补办，从各个部门抽调人员负责一事一议的审批，验收由多方部门共同进行，实现了分权和制衡。但是，越往上，农业部门和财政部门的权责划分越不明朗。按理说，财政部门掌管着一事一议的奖补资金，角色类似于一个家庭的出纳和会计，负责的内容应该是拨付资金，监督资金的使用情况。而不应该乱了权责。农业部门对于农村情况更为熟悉，与群众联系更为紧密，应该主要负责一事一议项目的审批和验收。日前河南省财政厅出台文件，规定由财政部门负责一事一议，笔者认为不妥。中央应该出台文件明确规定农业部门和财政部门具体负责的事项，避免争权或推诿。

参考文献

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[2] 陈萍.刍议农村一事一议筹资筹劳的规范和完善[J].现代商业，2012（36）：286-287.

[3] 王安才.关于农村公益事业“一事一议”财政奖补的思考[J].地方财政研究，2009（5）：19-21.

[4] 曹金楠.村级公益事业“一事一议”现状、问题及对策——以辽宁省凌源市试点实践为例[J].现代商业，2012（24）：268.

[5] 范林.村级“一事一议”存在的困难及对策[J].云南农业，2013（5）：56-58.

[6] 安瑾瑾.村级公益事业一事一议财政奖补制度建设研究[D].泰安：山东农业大学，2012.

[7] 黄坚.村级“一事一议”：目标冲突与政策定位[J].调研世界，2006（2）：29-31，42.