安徽省农业保险保费补贴绩效评估研究

【摘要】在农业保险实际工作中，有这样一批人是冲锋在市场操作最前沿，对农业保险绩效评价最有发言权的，他们就是基层农业保险工作人员。他们不仅要对农业保险保险各项条款、规章制度铭记于心，更要对农业保险在开展实施过程中各个步骤环节存在的疑问和困难及时解决、深刻总结。毫无疑问，基层农业保险工作人员通过在实务中开展保险业务、承担供给保险产品等工作，肩负着贯彻并实践完善农业保险制度的重大责任，其保险工作实施和产品供给的角色定位让他们成为农业保险工作中不可或缺的中坚力量。因此，根据基层工作人员的工作特征这个角度出发，能够更好的发现农业保险工作开展以来的资金利用效益、对农业、社会产生的作用及效果以及过程中可能存在的问题，进而深入研究农业保险保费补贴的改进之处。

【关键词】农业保险 保费补贴 绩效

一、前言

二十一世纪以来，我国经济进入转轨时代，市场经济制度和运行机制不断完善，现代化农业比传统农业面临更多的风险和挑战，于此，政府需要发挥其公共职能客服弊端，如财政保费补贴、政府与保险共同承担保险责任、巨灾风险准备基金和免征营业税等税收优惠政策。相比2012年，2013年安徽省有更多市区地方政府不仅开始主动自身开展补贴制度，还自愿申请按规定新纳入农业保险保费补贴范围。与此同时，安徽省在这一年被纳入农业保险保费补贴绩效评价试点地区之一，目的在于能够完善农业保险保费补贴资金管理水平及提高所补保费资金的使用效率，从而能够结合农业保险工作中遇到的实际问题，将绩效评价制度在实践中逐渐建立并健全起来，不断探索、发现能够将农业保险政策、保险市场供求各方（农户、保险公司、政府等）有机结合的良好路径。

二、基层农业保险工作人员对保费补贴制度的绩效评价

针对安徽省政策性农业保险保费补贴制度的试点情况，具体可以从几个层面进行绩效分析：

（一）服务触角层面

作为国民经济第一产业，农业是基础，是支持其他产业发展的保障。通过基层工作人员的视角，我们可以发现，安徽省农业保险的基层服务体系已经初步构建起来，包括市、县、乡、村各级，然后，财政对保险保费的一定程度的补贴，更是将服务触角以更低成本延伸到乡村，进一步实现服务到户的愿望。

从大范围方面来说，保费补贴制度的服务价值主要体现在社会效益和经济效益上。社会效益上，是为了将保险利国利民的作用更好发挥，保障环境、资源、人力和技术处在弱势方的农业的稳定发展，让更多需要参保的农户不至于因为保费的高昂而没有能力投保；经济效益上则是提高财政资金的使用效率，使财政支持更深层次的服务农业发展，促进三农问题的解决。

（二）保险投入层面

通过基层人员实际经验，发现在财政补贴保费情况下，农户所需承担的保费下降，购买费用减低，参保数量和人数都有所提高，各地农业参保率也相应增加。我们可以了解到，假如以国际公认的农业保险盈亏平衡简单赔付率79%的标准计算，在1982～1994年的13年间，只有1984年实现微利，而其余12年均处于亏损状态，加上当时巨灾风险分散机制和优惠扶持政策的缺失等多种原因，农业保险发展处于亏损严重。至2001年，全国范围内的农险保费收入已由1992年的8.619亿元减少至3.33亿元，险种也由1992年的130多个减少到了20多个。除此之外，很多省市陆续停办农业保险业务让形势更为严峻。于此，农业保险已经严重不能发挥其对农业生产与现代农业发展的作用。在这样的历史背景条件下，农业保险在近些年的发展，尤其是09年财政部加大对农业人力和资金投入之后，安徽省农业保费收入显著增长。此外，从国家角度来看，为深入解决农业保险发展问题，并通过实际行动来落实贯彻国家上层中央和国务院的强农惠农精神，2013年中央财政农业保险保费补贴明显增长，预算指标近乎达到56.6亿元，同上年比较增加了16.7亿元，百分比上增長41.9%，并且为支持农业保险保障水平的提高，农业部更是增加15个涉及国计民生的农业品种定位为中央财政补贴险种。根据调查显示，追溯到2007年以来，政府财政拨付农业保险保费补贴总计高达360亿元，一定程度上还带动农业保险提供风险保障，总计超过2.3万亿元。另外，截至2012年9月底，该年中央财政已安排拨付农险保费补贴95.5亿元，与2011年全年相比，增长了43.2%，提供风险保障水平超过5000亿元。最后，大力度的投入农业保险的发展，也为这个行业带来了越来越多的人才资源，人员素质不仅在学历方面、经验方面，更在处理农业保费、理赔等实际技术问题上不断提升。

（三）保险公司规范经营层面

通过财政保费补贴制度，提高了农户的保险购买能力，从以前的以县为单位的统一承保实现范围转变，向如今的以村为单位的签单承保，保险公司最大限度上的可以掌握每一个承保单位的具体情况，这样不仅可以保障农业保险一定的承保量，也可确定理赔的真实性，破解和减少保险市场一系列的发展和纠纷问题，提高了保险公司的依法合规经营。根据基层农业保险工作人员反映，各级联动，在保险公司总体协领下，参保农户的种植业保险理赔服务有专门的村协保员进行办理，可以实现农业保险的赔款100%的直接快速到达农户手里。正是由于保费补贴制度的正外部性，使得保险公司能够在内外部结构、经营细节规则等方面不断更新进步。

（四）农村社会和谐层面

近年来，强农富农惠农政策是党中央国务院政府战略决策的重要部分，逐渐形成一种意识即：对农业投入与支持再多也不为过。在2012年中央财政安排投入了12287亿元用于支持“三农”工作，政策性措施陆续出台，如粮食最低收购价、农机购置补贴及粮食直补等，都标志着我国农业生产政策的全面转型。在这过程中，农业保险是以市场导向的政策措施，是既能保障农业稳定生产经营的屏障，又是国家农业保障体系的重要组成部分，保费补贴更是在农业保险大方针指导下的又一举措，这一行动间接关系到千家万户的农村家庭在生产中遭遇自然灾害风险之后的灾后生产恢复工作及市场上农产品的供应稳定问题，保证稳定了农民的种粮生产积极性，这在农村社会和谐层面上影响深远，巩固和放大了农业保险的社会效益，宏观上有利于社会主义和谐社会的构建。

（五）财政补贴作用层面

以农业保险基层人员的亲身体验，比较保费补贴制度前后承保量、社会关注度和评价水平、理赔纠纷次数等多方面，充分可以得出以下结论，即农业保险财政补贴不仅在制度上促进了基层服务体系的完善，也加强了农业保险各流程中承保覆盖面、承保面积及理赔模式的创新和发展，由此，可以说无论理论或实务工作中，财政补贴作用都十分显著。

三、农业保险保费补贴制度中存在的问题

为更加全面了解安徽省农业保险保费财政补贴绩效水平，对基层工作人员进行了一系列走访座谈工作，通过对这些调查结果的分析，我们发现，目前的保费补贴制度虽取得了巨大成就，但还存在一些不足和缺陷。

首先，农户保险意识较弱，保费收取难及理赔难等操作上风险问题。

这是一个不容忽视的基本问题，即便政府补贴保险费用，如果农户没有很强的投保主动性，没有意识到运用社会化保险手段来分散农业风险的重要作用，这项制度所能带来的积极作用还是十分有限。在实务工作中，由于主观上农户对政府政策的依赖性和自身对风险认识的差异性，客观上地域的差别性、生产的季节性以及农户收入水平偏低等各方面因素的制约，导致农村保费收取不易，甚至出现收费不规范等现象。在具体涉及保险责任划分、损失程度界定等问题时更容易引发矛盾，这是当前我国农村、农民、农业的客观现实决定的，至此已成为制约农业保险发展的一大瓶颈，更是各项问题根源所在。

其次，目前财政补贴比例低、结构单一以及布局不够合理。

毫无疑问，政策性农业保险的发展，到现今保费补贴制度的作用，农业保险参保率有了大幅度提升，但农民收入水平低并且农业收入占总收入比例逐年下降的突出现实也让我们看到农业保险发展道路上阻碍重重。

这方面需要思考的主要问题是，一方面，城乡差距逐年拉大的现实条件下，各试点地区具体补贴标准中的财政补贴保费比例一般不高于80%，客观上绝对数已经很高，但对农户仍显吃力。另一方面，缺少对承办农业保险的保险公司的关注，如其在经营过程中的管理费用的补贴。考虑到他们在开发农业保险业务上所增加的人力、物力和财力的支出，可以说目前在我国承办农业保险的保险公司是高成本低收入的运作模式。因此，只有将财政补贴在保险供求双方予以综合思量才能更好地推动我国农业保险行业的发展。

然后，保险产品定价过程中的信息不对称问题。

这个问题不仅是农业保险，在大部分财产保险行业都是一个难题。通过基层工作人员了解到，在信息不对称的情况下，如农户刻意隐瞒承保单位真实情况，农业保险这一客观存在对社会和民众所带来的外部性，在相同成本条件下，农险公司与社会期望的保险保障之间就会产生差距，商业保险公司作为一市场经济盈利主体，对农户的保障就会低于社会所预期，上述细节的主要体现就是在价格制定的层面上，这样保费补贴资金的效率必然损失，农业保险业务也会不断萎缩，部分商业保险公司将会不撑其重而退出农险市场而经营其他有盈利空间的保险险种。

最后，配套措施和实施细则不够完善。

众所周知，农业保险的操作流程分别是政府主导、保险公司经营和农户投保，但在这种模式下，保费补贴制度没有配套政策予以补充，农业保险政策的不确定性以及农业保险经营的高成本性，是对农业保险经营主体能否长期永续经营的重大考验。2013年3月实行的《农业保险条例》是农业保险最新进展，但其中对于保费补贴细节内容并没有具体规定。此外，如何在实务中均衡保险公司和农户之间的利益需求，创造一定的平衡机制，也将是我们未来要解决的问题之一。

四、结论和进一步研究建议

根据安徽省农业保险长期基层工作人员实践信息的提供，及对农业保险和保费补贴制度存在问题的认识，我们认为，要真正发挥出保费补贴制度对社会、保险公司及农民的积极作用，实现民生保护伞功能，并推动农业保险向纵深阶段发展，建议可以从以下几方面进行努力：

第一，宣传农业保险所带来的正面效益，营造其发展的良好环境。

保费补贴制度绩效水平的高低，根本上还是农业保险发展水平高低的问题，如果农业保险在更大范围和程度上被发展，则被用于保费补贴的财政资金利用效率也将会更高，其績效水平自然也会更高。

（1）发展农业保险，前提是尊重农民自身投保意愿、坚持以农为本，然后再加大在基层的宣传力度，逐步提高对农业保险重要性的认识，为农业保险的开展创造良好的氛围。

（2）鉴于农业保险保险标的特殊性，实行理赔到户，严格勘查定损，保证及时向农户支付赔款，加强后期对保险公司的监督，这些都有利于农业保险良好环境的营造。

第二，提高保费补贴力度，完善政府对农业各项补贴优惠政策。

（1）参考国际经验，我们发现但凡农业保险发展较好的国家，政府都是深入和广泛支持的。虽然中央一号文件明确说明要加大我国农业保险投入力度，但目前看来，地方财政补贴远远不够，这成为制约农业保险发展的最主要原因。加大保费补贴，除了减轻农户负担之外，一定程度上还可以防止一些高保障零收益或负收益的险种继续推广。

（2）我们还认为，如果可以将农业保险和中央对农村的项目建设结合起来，如一般地方农户种粮，国家和地方政府按每亩对农户进行直接补贴，这补贴金额不是很大，对农户影响也较小，但如果能将这部分资金用于农业保险保费中，毫无疑问，将会对农户产生更深远的影响。

（3）借鉴国际经验，考虑农险公司经营成本高、风险勘查难度大等一系列原因，可以向经营农业保险的保险公司进行经营管理费补贴。

第三，贯彻落实《农业保险条例》和保险行业“新国十条”，并以《保险法》作为补充。

我国第一部专门的农业保险法律法规就是2013年3月1日实行的《农业保险条例》，在此之前，我国在涉农问题上主要都是依据“国十条”和“中央一号文件”予以规范。此次《条例》主要从三个角度，即国家对农业保险的政策支持、明确农业保险相关经营规则和确保农业保险依法合规经营，来对我国农业保险进行实质性的立法规范，这在一定程度上对我国农业保险事业规范化和法制化进程具有里程碑意义。其中，《条例》中第一章总则第七条明确：“农民或者农业生产经营组织投保的农业保险标的属于财政给予保险费补贴范围的，由财政部门按照规定给予保险费补贴，具体办法由国务院财政部门商国务院农业、林业主管部门和保险监督管理机构制定。国家鼓励地方人民政府采取由地方财政给予保险费补贴等措施，支持发展农业保险。”因此，目前，国家和政府部门应该配合贯彻《条例》大力支持保费补贴制度，结合试点地区绩效评价的经验和成果对其进行深入研究，从而进一步能够在实践中指导，提高保费补贴对农业保险的作用。

“新国十条”的出台，毫无疑问，是一个时代的需求，对农业保险方面的启示即：除了是加大开展农产品目标价格保险的试点工作，更要为探索天气指数保险等新兴创新产品和服务，丰富其农业保险风险管理工具。积极发展和研究农业基础设施保险、农民养老健康保险、农村小额信贷保险、农机保险、农房保险，以及森林保险、农村小额人身保险等普惠保险业务。落实农业保险大灾风险准备金制度。在今后的完善农费补贴制度过程中，要以据此深入用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，提高农业水利化、机械化和信息化水平。

在农业保险保费补贴实际运作中，若出现部分内容《条例》未规定，如保险合同、经营规则和法律责任等，则参照《保险法》和“新国十条”相关规定，以其作为补充部分，实现保费补贴制度在发展过程中有法可依和依法经营。

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基金项目：委托单位：安徽省社科联；课题名称：安徽省农业保险保费补贴绩效评估研究；课题编号：A2013034。中图分类号：F840.3保险组织和管理。

作者简介：刘欢（1990-），女，安徽宣城人，安徽财经大学金融学研究生，主要研究方向：風险管理与保险。