幼儿园收取“赞助费”现象的原因分析与对策建议*

刘天娥　蔡迎旗

（1华中师范大学教育学院，武汉　430079；2湖北文理学院教育学院，襄阳　441053）

一、问题提出

幼儿园收费问题一直是近几年公众反映强烈的民生问题。大家关注的热点主要聚焦在“入园贵”上，尤其是部分幼儿园收取的高额“赞助费”“捐资助学费”等，家长普遍表示这些费用“让人不能接受”。为治理幼儿园乱收费现象，政府曾多次出台政策法规予以禁止，如2003年国务院颁布的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》明确指出：幼儿园“不得收取与幼儿入园挂钩的赞助费、支教费等”。[1]2011年12月，国家发改委、教育部、财政部联合发布《幼儿园收费管理暂行办法》再次强调：“严禁幼儿园以任何名义向入园幼儿家长收取赞助费、捐资助学费、建校费、教育成本补偿费等与入园挂钩的费用”。[2]这一系列文件的出台，一方面反映了政府对幼儿园乱收费现象的态度，另一方面也说明了一个事实，那就是幼儿园“赞助费”现象屡禁不止。

从已有研究成果来看，部分幼儿园收取“赞助费”的主要原因在于：其一，优质学前教育资源短缺。能收“赞助费”的幼儿园主要是那些基础设施好、师资条件好、教育理念好的“三好”幼儿园。[3]目前这类幼儿园在我国还处于供不应求的状态，由此导致部分幼儿园借助“赞助费”等条件来限制招生名额；二是幼儿园保教费收费偏低，政府对幼儿园财政投入不足等原因导致的。虽然自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和《国务院当前关于发展学前教育的若干意见》颁布实施以来，各级政府通过多种形式扩大学前教育资源，多种途径加大学前教育财政投入，2010年全国公共财政预算内幼儿园教育经费为152.5亿元，2011年该项经费上涨至218.7亿元；[4]2012年，全国幼儿园园数较上年新增14501所，总计达到181251所，[5]但是幼儿园仍然存在收取“赞助费”的现象，因此有必要对该问题进行相应的调查研究，以揭示其真相。

二、研究方法

本研究采用目的性抽样，选取武汉市H幼儿园为样本。作为省会城市，武汉市的经济、教育发展水平均处于该省前列。2011年湖北省幼儿园生均公共财政预算教育经费支出1263.41元，当年全国幼儿园生均公共财政预算教育经费支出为1875.34元。[6]从幼儿园生均公共财政支出水平来看，湖北省在全国基本处于平均水平，武汉市的情况在全国具有一定的代表性。因政府明令禁止幼儿园乱收费，在这种情况下，开展幼儿园收取“赞助费”问题的调查，就可能成为一件不受教育行政部门和幼儿园欢迎的事情。为了减少调查中的阻力，研究者借助私人关系网络“进入研究现场”。在朋友的帮助下，研究者成功地寻访了武汉市收取“赞助费”的H幼儿园。

H园是一所事业单位办幼儿园，现有10个教学班，在园幼儿330人，教职工48人，其中正副园长3人，专任教师22人，保育员11人，教职工与幼儿比为1：6.9，完全符合《幼儿园教职工配备标准（暂行）》的规定。2013年9月至10月，笔者先后对该园领导进行了三次访谈，并对部分幼儿家长及H园所在区教育行政部门负责人等进行了访谈。

三、H幼儿园收取“赞助费”的原因

继《幼儿园收费管理暂行办法》颁布实施后，为进一步加强幼儿园收费管理，规范收费行为，湖北省政府于2012年5月1日正式颁布实施了《湖北省幼儿园收费管理实施细则》，但在2013年春季幼儿园报名时，仍有报道称“学校让每个家长缴纳6000元的赞助费。幼儿园没有开发票，只说已经留底了。”[7]幼儿园“赞助费”为什么有禁不止？笔者拟通过分析H园2012年收支明细及园领导、幼儿家长、教育行政部门负责人的访谈笔录，揭示该园“赞助费”产生的原因。

（一）H幼儿园为什么要收取“赞助费”

1.H幼儿园保育和教育经费收入情况。

《中华人民共和国教育法》第53条明确规定：“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构，办学经费由举办者负责筹措，各级人民政府可以给予适当支持。”另外，根据非义务教育阶段家庭合理分担教育成本的原则，H园的办学经费主要包括举办单位筹资、政府财政投入和幼儿家庭缴纳的保教费三部分。

2012年，H园共招收327名幼儿，其中本单位子女130名，单位外子女197名。举办单位对H园实行差额拨款，按单位职工子女每生每年8000元保教费标准予以拨款，2012年共拨付100万元幼儿教育经费，其中40万元作为在编教职工的基本工资，剩余60万元作为单位子女保教费用，差额部分由幼儿园自筹。H园所在区政府根据区财政教育预算，对本区内集体、企事业单位及社会团体办幼儿园的财政投入标准为300元/生/年。据此，2012年，区政府对H园的财政投入为9.81万元。

为落实《湖北省幼儿园收费管理实施细则》精神，武汉市物价局联合教育、财政部门印发了《市物价局市财政局市教育局转发省物价局省财政厅省教育厅关于对武汉市公办幼儿园收费项目和标准及有关问题批复的通知》，对武汉市公办幼儿园保教费标准作了调整：武汉市内市级示范园为400元/生/月。[8]据此，H园收取单位外子女保教费4000元/生/年，因举办单位已投入，故收取单位职工子女保教费1200元/生/年，年收入保教费共计94.4万元。同时，收取单位外子女每生每年4000元“赞助费”，总计78.8万元。举办单位筹资、区政府财政投入、幼儿家庭缴纳的保教费和“赞助费”共计283.01万元，具体见公式（1）：

2.H园保育费和教育费成本支出情况。

《湖北省幼儿园收费管理实施细则》明确规定：“公办幼儿园保育费和教育费成本包括以下内容：教职工工资、津贴、补贴及福利、社会保障支出、公务费、业务费、设备购置费、修缮费、幼教用书、冷暖费、幼儿活动和学习生活用品等正常办园费用支出。不包括灾害损失、事故、经营性费用支出等非正常办园费用支出。”一般认为，幼儿园经费支出主要包括人员经费和公用经费两大项目。[9]据此，笔者将教职工工资福利及社会保障支出等归为人员经费；公务费、业务费、设备购置费、修缮费等归为公用经费。

首先是H园人员经费支出情况。

H园现有教职工48人，其中在编人员17人，该园为全体教职工缴纳了“五险一金”，且实行同工同酬制度。接下来，笔者以A教师工资收入来说明H园年人员经费使用情况。A教师，学前教育专业大学本科毕业，入职一年，其月工资包括：岗位工资590元，薪级工资125元，百分之十（国家规定中小学教师不低于公务员工资的鼓励性工资）72元，地区补贴350元，生活补贴530元，服装津贴（该单位统一着装）118元，交通及资料补贴500元，应发合计2285元；个人缴纳医疗保险45.43元、养老保险153.71元、失业保险 19.21元，合计218.35元，A教师当月实发工资2066.65元，年工资24799.8元。根据湖北省《关于全省义务教育学校实施绩效工资的意见》相关要求，H园于2010年开始实施绩效工资制度，强调教师奖励性绩效直接与工作量和实际贡献挂钩，具体项目包括带班津贴、保教津贴、教育教学成果奖励等。2012年，A教师奖励性绩效及单位福利（包括妇女节、教师节、中秋节以及春节福利各500元）合计1,5734元。这样，A教师2012年收入为40533.8元。因多数教职工入职比A教师早，收入自然也较之高，因此2012年H园支出教职工工资、津贴、补贴及福利共计218.88万元。此外，根据《中华人民共和国社会保险法》及相关法规的要求，H园为教职工缴纳了“五险一金”。2012年，H园支出教职工社会保障经费35.26万元，再加上教职工工资、津贴等，共支出人员经费254.14万元。

其次是H园公用经费支出情况。

H幼儿园2012年收支明细显示，该年度公用经费支出情况具体如下：公务费（包括购买办公耗材费、印刷费、邮电费、绿化费等）4.8万元；业务费（包括教师外出进修培训费、园本培训费、外出学习差旅费等）14.5万元；设备购置费（包括购置办公设备、教学设备、教玩具设备以及厨房设备等费用）5.1万元；修缮费（包括幼儿园室外游戏设备、塑胶场地及地板门窗、办公及厨房设备等维护及修缮费用）4.7万元；幼教用书（包括期刊杂志、图书及报纸等费用）2.2万元；水电费5万元；幼儿活动和学习生活用品费用（包括教学用具及材料、卧具等费用）3.6万元。这样，2012年H幼儿园共支出公用经费39.9万元。

综上可见，2012年H幼儿园保育费和教育费成本支出294.04万元（见公式2），其中人员经费占总支出的86.43%，基本符合基础教育阶段成本结构中人员成本份额高于公用成本份额的一般特征。从上文分析可知，该年度H园共收取办学经费283.01万元，入不敷出，尚有近11万元的办学经费缺口。试想，如H园取消“赞助费”，而区政府财政投入和举办单位筹措的办学经费仍维持现有标准的话，这个缺口无疑会进一步扩大，接近办学经费总额的1/3。

据H幼儿园园长说，十多年来该园没有新增教师编制，如果仅接纳本单位子女入园的话，现有在编教职工是足够维持幼儿园正常运转的。但是，目前该园2/3的学位提供给了周边居民子女，为此幼儿园不得不外聘大量教职工，由此带来的人员经费问题一直是幼儿园巨大的经费压力。该园长坦言，幼儿园也不想违规收费，但区政府的财政投入只能用于幼儿园的设备投入、师资培训等，举办单位的出资也仅限于发放在编教职工的基本工资和福利、补贴本单位子女的保教费，聘用教职工工资福利和维持幼儿园正常运转的其他费用（如水电费、电话费、维修费、业务费等）都要幼儿园自己筹措。对于单位外子女入园免收“赞助费”的要求，幼儿园确实不能满足，因为一旦开了这个口子，幼儿园面临的经费压力将更大，几乎难以为继。

（二）H幼儿园何以能收“赞助费”

幼儿园收取的保教费及办园经费不能满足其正常发展需求时，在没有其他经费支持的情况下，幼儿园不得不收取“赞助费”，这是H园收取“赞助费”的客观原因。但是，为什么H园能收到“赞助费”呢？凯恩斯学派认为需求决定供给，如果没有需求的话，幼儿园即使想收“赞助费”也是空想，因此要探寻H幼儿园收取“赞助费”的原因，幼儿家长也是不可不考虑的因素。

从经济学角度来讲，家长缴纳幼儿园“赞助费”的行为实际上是一种教育寻租行为。[10]收取“赞助费”的幼儿园与薄弱幼儿园相比，具有供给优质学前教育的垄断权。随着经济和教育发展水平的提高，越来越多的幼儿家长认识到学前教育尤其是优质学前教育的重要性，于是家长采取各种方法进行寻租活动，以便子女获得受优质教育的机会。笔者对H园缴纳“赞助费”的幼儿家长访谈也证实了这一点。这些家长选择H园的主要原因如下：其一，H园保教质量高。家长普遍反映，作为非专业人士，他们对幼儿园教育质量的分辨只能从外在条件入手，如H园是市级示范园，是事业单位举办，令人放心；师资队伍水平高，这一点在H园师资队伍介绍中得到了印证。该园现有22名专任教师，其中硕士学位1人，大学本科13人，其余均为专科学历；2名教师具有中学高级职称，小学高级职称5人，小学一级职称6人。其二，幼儿园硬件设施好，有音乐室、绘本馆、图书馆等多个功能室，活动室配有空调、电子白板等；幼儿园环境好，户外场地生均面积3.8平方米。其三，H园离家近，班级规模比较合适（平均每班32人），孩子能得到更好的照顾。其四，周边民办幼儿园收费过高，保教费标准为1200～2500元/生/月，且教师专业水平良莠不齐。

现在让我们把目光投向H幼儿园所在区。目前，H园所在区拥有幼儿园75所，其中民办幼儿园42所，公办幼儿园33所，包括区属教办园17所，剩余16所为集体办园和企事业单位及部队办园。该区教育局幼教科负责人告诉笔者，教办园的办园成本主要由政府承担，全区17所教办园每年财政投入需6000多万元，在财力有限的情况下，区教育局对集体办园、企事业单位办园和其他部门办园只能按300元/生/年予以财政投入，并规定幼儿园不得将该项经费用于发放教职工工资福利，只能用于幼儿园建设（如设备更新、教师培训等）。该负责人坦言，区政府用于学前教育的财政经费仅仅能够维持在编教师基本工资的发放，对困难家庭幼儿的入园资助、对集体办园和企事业单位办园等进一步加大财政投入，目前还比较困难。

四、对策建议

（一）大力发展普惠性幼儿园

政府要大力发展普惠性幼儿园，缓解供需矛盾，以此遏制幼儿园收取“赞助费”现象，尤其是在当前全面放开“单独二胎”政策的背景下。相关研究显示，该政策实施后一两年，每年因此增加的人口数量将在一两百万，[11]两到三年后，这部分幼儿入园的需求随之产生，由此导致幼儿教育将在中国教育序列中首当其冲迎来“大考”，幼儿教育的承载能力和普惠程度再次面临严峻考验。为此，政府部门应及时根据这一变化，对幼儿园的建设早做打算，大力发展普惠性幼儿园，以缓解“入园难”“入园贵”的问题。普惠性幼儿园是符合人民群众根本利益的幼儿园，它应当具备以下条件：首先是面向大众；其次是价格公道，教育质量有保证；再次是具备优质资源，幼儿园良性发展。[12]当然，普惠性幼儿园的构建是一项系统工程，必须通过政府部门的宏观调控来实现。

（二）政府应加大对集体办园、企事业单位办园的财政分担比例

据教育部统计数据显示，2012年全国教育部门办园36992所，占全国幼儿园总数的20.4%，民办园占68.8%，[13]其余10.8%的幼儿园为地方企事业单位、部队、其他部门及集体办幼儿园，如何对这部分幼儿园办园经费予以支持，以增强他们的服务能力，是一个值得深思的问题。尽管这部分幼儿园在某种程度上都带有“公办”的性质，[14]但在财政投入问题上，却与政府和教育部门办园有着天壤之别。有调查显示，国家财政性教育经费中约有69.3%用在了少数政府和教育部门办园身上，[15]除极少数公办园能够获得财政全额拨款外，其余大部分公办园只能获得财政差额拨款。针对这种情况，政府应加大对集体办园、企事业单位办园的财政分担比例。令人欣喜的是，学前教育三年行动计划在这方面已有突破，三年来各地政府积极扶持企事业单位办园、集体办园和普惠性民办园，采取补助生均经费、以奖代补、派驻公办教师、免费培训教师等方式，已经扶持6.9万所幼儿园，受益幼儿约1000万人次。[16]各级政府部门应以此为契机，进一步细化幼儿园生均教育经费拨付标准，不仅要研制政府和教育部门办园的生均财政拨款标准，也要研究企事业单位、社会组织等部门办园的生均财政拨款标准，以保障这部分幼儿园的正常运转，鼓励其为社会提供更多优质的学前教育服务。

（三）按成本核算，制定合理的幼儿园收费项目和标准

有学者提出，不同类型幼儿园的成本计算是不同的，应按“经常性成本”和“基本建设成本”分开来计算。政府和教育部门办园、国有企事业办园只收“经常性成本”；集体办园和私人办园实行“全成本”收费；私人办园的“基本建设成本”实行分年度收回成本的方法。[17]除此之外，政府部门在计算办园成本时还应考虑以下两点：其一，随社会的发展，保教条件需要改善，再加上物价水平的上涨，必然导致幼儿园公用成本的不断上涨；其二，当前各行各业人员的工资福利待遇都在改善，幼儿园教师低收入现象应得到改变。[18]因此，相关部门应依据生均成本、当地经济发展水平、人民群众的承受能力制定合理的收费标准,严格按照《幼儿园收费管理暂行办法》的要求实行“一费制”，只向幼儿收取保教费，防止各种以特色为名的收费。

（四）引导幼儿园科学管理，提高经费使用效益

引导幼儿园科学管理，尤其要加强园所财务会计制度建设，完善经费使用内部稽查和内部控制制度。首先，科学制定经费预算。幼儿园可以按照一定的编码规则将所有资金进行项目管理，细化指标控制，不同的项目用不同的收支控制科目进行控制。做到每个项目都有预算，所有项目都有责任人。其次，加强经费使用监督，强化重大项目建设和经费使用全过程审计，确保经费使用规范、安全、有效。第三，努力建设节约型幼儿园。幼儿园应坚持资源优化配置与节约使用相结合原则，坚持勤俭办园，杜绝铺张浪费；认真贯彻中央精神，加强公务接待、因公出差等经费管理；加强水、电、油等耗材费用支出管理；建立健全幼儿园资产配置、使用、处置管理制度，提高经费使用效益。

（五）排除干扰，减轻幼儿园的经济负荷

当前，幼儿园的经济负荷主要源自内外两个方面。内在负荷主要由人员经费、公用经费等因素造成，幼儿园可以通过完善管理体制等方式予以解决。外在经济负荷则主要在主管单位和教育部门本身，这是幼儿园自身力所不能及的，比如收取房屋租金的问题。一些新建小区的幼儿园建成后，教育部门从开发商手中接管后，以租赁的方式把这些园所出租给集体或个人，要求承办人每年上缴几十万元的租金。这无疑加大了幼儿园的成本。幼儿园费用的负担最终会转嫁到幼儿家长身上，加重学前儿童家庭的经济负担。鉴于此，政府必须为幼儿园排除干扰，严禁任何部门以任何理由向幼儿园收取不当费用，让幼儿园从各种“迎来送往”的繁文缛节中解放出来，轻装上阵，为幼儿及其家庭提供优质的保教服务。

（六）加强幼儿园监管，严惩违规收费行为

不可否认，有些幼儿园收取“赞助费”是为了补充教育成本，保障保教质量，但是有些幼儿园却是凭借自身具有供给优质学前教育资源的垄断权，坐地起价收取“赞助费”，属于典型的乱收费。教育主管部门应加强幼儿园收费监管，具体措施如下：其一，坚决按照《幼儿园收费管理暂行办法》来明确收费项目，不得巧立名目变相收费；其二，幼儿园要通过设立公示栏、公示牌、公示墙等形式，向社会公示收费项目、收费标准等相关内容；其三，加强对幼儿园收费的监督检查。将幼儿园收费作为本地区治理教育乱收费和每年开展的教育收费专项检查的重点内容之一，督促幼儿园依法经营，自觉执行国家制定的幼儿园教育收费政策；其四，加强对幼儿园收费许可证年审，对违反规定的，将不再核发收费许可证；其五，依法查处乱收费行为。对有违规收费行为的幼儿园予以严厉惩处，如处以高额罚金、实行幼儿园降级制度等。条件成熟时，可以将《幼儿园收费管理暂行办法》升格为条例或法律，使幼儿园的收费做到有法可依，使乱收费得到依法查处，并追究相关人员的法律责任。如果违规的成本很高，乱收费现象自然就会减少，甚至杜绝。

注释：

①I为办园经费收入；Fr为举办单位筹资；P为在园幼儿总数；F为政府生均财政投入标准；P1为单位内子女在园人数；Fe1为单位内幼儿保教费标准；P2为单位外子女在园人数；Fe2为单位外子女保教费标准；S为年“赞助费”标准。

②C为幼儿园保育费和教育费成本支出；Cp为幼儿园人员经费支出；Cm为幼儿园公用经费支出。

参考文献：

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[2]幼儿园收费管理暂行办法［EB/OL］.http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/2011tz/t20120105_455074.htm,2013-10-15.

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[7]武汉将查幼儿园乱收费,物价局一周内公布调查结果[EB/OL].http://hb.sina.com.cn/city/csgz/2013-03-08/102458044_2.html,2014-2-27.

[8]武汉市采取措施规范幼儿园收费管理[EB/OL].http://www.hubei.gov.cn/zwgk/zdlyxxgk/jghsfxx/jgjd/201210/t20121017_415869.shtml,2013-10-9.

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[11]“单独二胎”效应:年新增人口一两百万[EB/OL].http://www.yicai.com/news/2013/11/3121874.html,2014-3-2.

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[16]教育部举行新闻发布会，介绍学前教育三年行动计划有关情况[EB/OL].http://www.cnsece.com/article/9943.html,2014-3-4.

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