预算监督制衡的新变化及努力方向

●寇铁军/东北财经大学财政税务学院教授

预算监督制衡的新变化及努力方向

●寇铁军/东北财经大学财政税务学院教授

■十八大以来，随着《预算法》、《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》等法律法规文件的修订或出台，预算监督制衡机制发生了一些新的变化，其主要表现在：第一，对预算编制的约束。第二，对预算执行的制衡。

预算监督制衡，实质上是预算监督权对预算编制权和预算执行权的一种制约机制。目前，我国政府预算监督不尽人意的根源在于预算权的失衡，即在预算管理中，预算权分离制衡机制的不完善，导致政府预算不能对政府行为形成强有力的约束。而建立预算编制、预算执行、预算监督的分离操作权力制衡机制，是硬化我国政府预算约束、提高预算监督效能的有效途径。

十八大以来，随着《预算法》、《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》等法律法规文件的修订或出台，预算监督制衡机制发生了一些新的变化，其主要表现在：

第一，对预算编制的约束。新修订的《预算法》指出：政府的全部收入和支出都应纳入政府预算，同时对四本预算的功能地位、编制原则及相互关系也作出了规范。这些规定形式上是要求有关部门和单位编制预算时应遵循相应的标准和规则，实质上是对预算编制权的制约，即预算编制主体行使编制权时须细化编制的内容，提高预算编制的科学性和规范性，为预算监督创造必要的基础条件，便于预算监督工作的实施，取得最大的监督实效。

第二，对预算执行的制衡。在预算监督工作中，对预算执行的监督是重中之重，而预算信息透明化是做好预算执行监督工作的关键。新修订的《预算法》提出要建立公开透明的预算制度，并明确界定了预算公开的内容和时限，以及政府采购情况公开、重要事项的情况说明等，这些都为细化预算公开划出了法律边界，而且，新修订的《预算法》还建立了预算信息公开责任追究制度。原《预算法》只强调对违规使用预算资金追究行政责任，现在把预算公开责任提到同等层次来对待，这势必推动预算公开提速。随着预算公开的推进，预算信息逐步透明化，预算监督主体可以依照更加清晰、精细的预算信息报告监督政府的收支行为，使监督工作不再流于形式，而可以真正落到实处。此外，财政部门集预算编制权、预算执行权和国库资金支配权于一身，其自由裁量权很大，出于部门利益最大化的动机，其产生寻租行为的可能性也很大。《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》的出台，为规范财政部门行政执法作出了法律界定。这也是对财政部门执法权力的一种有效制衡，规范财政行政执法，保护其他部门、社会组织及公民的合法权益。

结合当前实际，加强预算监督制衡，今后努力的方向应着重从以下两方面考虑：

第一，相互制约。平衡预算权力配置，突出人大在预算监督制衡机制中的作用，建立预算编制、预算执行、预算监督相分离的权力制衡机制，并匹配以合适的组织机构，如独立的预算编制机构、独立的审计监督机构等。

第二，协调合作。重构预算管理利益相关主体的共同治理结构，促进各预算权力主体之间的协调与合作，实现信息、技术共享，提高预算能力。■