预决算公开应是释疑而不是存疑———从广州市晒部门决算说起

●林江/中山大学岭南学院财政税务系主任、教授

预决算公开应是释疑而不是存疑
———从广州市晒部门决算说起

●林江/中山大学岭南学院财政税务系主任、教授

■晒部门决算是释疑而不是存疑，地方政府应按照新《预算法》的要求，进一步提高财政透明度。

近年来，随着我国财政透明度的不断提高，地方政府被要求向公众公开部门的预决算情况。自广州市于2009年首次把政府部门预算挂网后，全国各地陆续向公众晒三公账本和预算支出。尽管不同地区对当地政府晒三公账本的“质量”评价不一样，但是财政透明度的不断提升还是得到了大众肯定。2014年10月下旬，广州市集体晒2013年度的部门决算，包括三公决算以及会议费的支出决算，此举在全国的省会城市中又开了先河，值得称赞。

广州市财政局在总结以往部门预算公开不足的基础上，专门给各部门提供了一个模板，各部门按照模板的要求将决算报告挂网。模板对相关的决算表以及科目决算数字的增减都提供了说明，值得一提的是，模板里有一个部分专门介绍部门的工作，相当于是部门的绩效评价报告。笔者认为这部分主要用来回应公众对有关部门所花财政资金的质疑，换言之，报告想说明的是，本部门是做了不少事的，所花的钱是物有所值的，可见广州市财政局的良苦用心。让笔者眼前一亮的，还有部门所晒的账本中，专门把非税收入单列出来，市财政局肯定知道，在现行财政管理体制下，晒部门的非税收入意味着什么，也知道非税收入公布出来后公众和媒体会“穷追猛打”，因而有些部门是不太情愿公布非税收入的，明知有些部门不愿为而坚持为之，说明该市财政局的确勇气可嘉。因此，我们不必太苛求这次的集体晒部门决算和三公决算要做到无懈可击。

然而，随着新《预算法》的公布并即将付诸实施，地方政府在提高财政透明度上要做的事情越来越多，要求也越来越高。按照新《预算法》对建立全口径预算管理制度的要求，政府钱袋子里的每一分钱，都需要接受人大的监督，政府花的每一分钱，都需要得到人大的批准，其中当然包括非税收入，而且非税收入不是公布一个数字就可以了，还必须公布非税收入的来源以及用途，如果公众根本就不掌握相关信息，又何来监督呢？值得一提的是，该市还有数个部门没有按要求公开部门决算，也有少数部门没有按照统一要求的格式来公开，可见并非所有地方政府部门都是抱着开诚布公的态度来看待部门决算公开的。而这些现象是部门没准备好而推迟公布，还是心存抵触根本就不想公开？

从理论上讲，部门决算和三公决算的公开是希望释除公众对政府部门在过去一个财政年度里所花的钱是否物有所值的疑虑，坦率地说，这么多部门一下子把这么多的表格、科目、数字堆在公众面前，如果没有人用通俗易懂的方式进行书面或者口头解读，普通民众很难读懂。例如，除了对三公经费与上一财政年度的增减数作出说明外，是否可以把预算数与决算数放在一起，然后对预决算的数字差额作出解释？事实上，公众更关心的，是相关的数字差额是如何形成的，是因为不可抗力导致某项目需要追加预算，从而导致决算数大于预算数呢，还是当初部门的预算能力和预见能力均不足所致？还是部门有意为之，为了让项目预算能够顺利在人大通过，有意把项目“斩件处理”，把大项目分拆成若干个小项目所致？

2015年1月1日起，新《预算法》正式生效，意味着此后地方政府难以轻易进行预算调整了，确有需要进行预算调整的，也必须经过同级人大的批准。可见，市财政局要求政府部门集体晒决算，包括公开部门非税收入，其实是提前“练兵”，让部门对公众的意见和反应做到心中有数，并作出得体且有效的回应。从这个角度看，没有按照要求晒账本的部门可能失去了一个与公众就部门决算和三公决算数字和情况进行有效互动的机会。

其次，前文所述广州市财政局的相关模板有专门一部分介绍部门在过去一年的工作情况以及所取得的成绩等等，由于相关的工作总结与决算表格所披露的决算支出并非一一对应关系，可能会让公众对决算支出数字更加存疑了：公众在肯定工作成绩之后会想，真的需要花那么多钱吗？是否花少一点钱也可以做成报告中所说的那些事情呢？对于这些疑问，部门决算报告并没有给出答案。有人说，政府部门对有些事情书面难以说明清楚，怎么办呢？笔者认为可以由市财政局在相关部门的决算报告挂网后，牵头召开联合记者招待会，由各相关部门的负责人参加，当场回答记者和公众提出的问题。换言之，书面报告不尽之处，由部门负责人通过口头回答公众质询的方式进行补充，这样，才能避免出现本是释疑结果却变成存疑的局面。

最后，回到公众对非税收入的来源和用途方面的疑问，笔者相信，各部门，尤其是拥有法定权力的部门所产生的庞大非税收入，最终还是会按照要求，要么纳入预算管理并入库，要么纳入财政专户。但是为什么各部门纳入预算管理并入库的非税收入比例如此不一样？为什么有些是2013年当年入库，有些是到了2014年之后才入库？是预算法、国库管理办法要求所致，还是部门行使了自由裁量权？还有，那些没有纳入预算管理但是却纳入了财政专户的非税收入，市财政局是否知情？如果答案是肯定的，那么市财政局有没有行使财政监督的职能，督促相关部门尽快把财政专户中的非税收入纳入预算管理并尽快入库呢？这些都是公众阅读了地方政府部门决算报告之后可能的存疑之处。笔者认为，晒部门决算是释疑而不是存疑，地方政府应按照新预算法的要求，进一步提高财政透明度。■