健全财政监督体系构建现代国家治理结构———十八大以来财政监督工作的新取向

●王金秀/中南财经政法大学财政税务学院教授

健全财政监督体系构建现代国家治理结构
———十八大以来财政监督工作的新取向

●王金秀/中南财经政法大学财政税务学院教授

■十八大以来财政监督工作的新取向：明确监督方式和手段，提高人大监督的有效性；内外结合、专职和业务机构协作，健全财政监督机制；深化预算改革，建立全过程财政循环监督制衡机制；强化单位财务监督，夯实财政监督基础；充分吸纳民意，推进财政监督民主化；打造透明预算，为财政监督提供条件。

财政监督是对财政性资金运行过程和结果进行的监督，财政监督主体具有多元化的特点，健全财政监督体系，加强财政监督的力度，提高财政监督的有效性，是构建现代国家治理结构的必由之路。党的十八大确定了全面深化改革的战略部署后，我国先后对财务、会计、预算以及监督体制机制进行了全面的制度更新，新修订的《预算法》等法律制度将财政监督的重视置于前所未有的高度，从财政监督权责关系、监督手段、方式和程序等方面确立了财政监督规范，构建了以人大监督为权威、财政部门监督为核心、单位财政监督为基础、公民社会监督为补充的财政监督体系，形成了内外并举、纵横交错、专业化监督和社会监督有机结合，科学有效、周密系统的财政监督机制。

一、明确监督方式和手段，提高人大监督的有效性

人大是我国最高权力机构，我国《宪法》赋予人大审议批准预算和监督预算的权力。长期以来，人大对财政预算监督不力的问题一直难以扭转，党的十八大报告将“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”纳入人大的重要职权，作为支持和保证人民通过代表大会行使国家权力的一项重要内容，列入政治体制改革。新修订的《预算法》专设第九章监督，明确各级人大监督的职权，建立年中预算执行情况审查制度，赋予人代会或常委会对预算、决算中重大事项或者特定问题的调查权，预算、决算问题的询问或者质询权；要求县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督，对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开，还规定人大初步审查的时限、内容，要求将初审意见以及本级政府财政部门处理反馈情况报告印发给本级人民代表大会代表；人大财政经济委员会或常委会要向人民代表大会主席团提出关于预算草案及预算执行情况的审查结果报告。此外，新《预算法》还要求强化预算约束，规定“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”

二、内外结合、专职和业务机构协作，健全财政监督机制

人大监督的力度在很大程度上取决于财政管理机制和财政监督的成效，财政监督作为财政部门的自我纠错机制，是财政运行的自我清洁剂，理应在人大审查和监督之前发挥其有效职能。财政部专员办是财政部派驻各地对中央企事业单位进行纵向监督的机构，财政部发布了《关于进一步加强和改进财政监督工作的意见》，明确了专员办的定位，构建收入、支出、金融、会计、预算五位一体重点推进的监督格局,要求专员办积极开展“就地就近监管”,创新“花钱买服务”方式，通过政府采购，加大购买注册会计师专业服务的力度，提高财政监督的质量，加快构建单位内部会计监督、注册会计师审计监督、政府会计监督“三位一体”的监督体系。财政部门承担财政资金分配的职责，在财政监督中处于核心地位，财政部门可以将财政监督与管理融为一体，在很大程度上可以决定整个财政监督的力度和有效性。由于对监督结果的合理有效运用是强化财政监督力度、促进依法理财、推动管理型政府向责任政府转型的保证，因而为了规范对监督结果的运用，防止财政部门滥用权力，财政部发布了《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》，指导财政部门依法合理行使行政处罚裁量权。

三、深化预算改革，建立全过程财政循环监督制衡机制

建国后相当长的一段时期内，我国财政部门只管分钱，不管花钱，更不考虑花钱所办的事以及办事的效果。2000年以来，我国先后推进了部门预算、国库集中支付、政府采购、绩效管理等重大财政管理制度改革。财政作为政府专职理财机关，通过以上这一系列改革，对每一笔财政收支进行追踪，将财政监督从分钱延伸到资金的使用过程，并进一步进行绩效管理，形成预算编制、预算执行和决算全过程的财政循环监督机制。修订后的新《预算法》以及《行政单位财务规则》确认了这些改革，新《预算法》要求预算编制和执行相互制约、相互协调；《行政单位财务规则》还增加了行政单位决算编制、管理的内容。今年开始试行的行政事业单位内部控制制度，要求建立单位内部关键岗位不相容、决策和执行相分离的机制。由此，确立了事前、事中、事后，贯穿预算管理全过程的财政监督制衡机制。

四、强化单位财务监督，夯实财政监督基础

财政部门的监督对象不仅仅包括财政部门的自我监督，也包括对同级政府各部门的监督，其中对部门的监督必然会落实到对各行政事业单位的财政监督。而对财政资金支出机构（含部门和单位）的监督应该是财政监督的重中之重，因为这些支出机构分别履行政府各方面的职能，直接提供公共商品和服务，以满足民众的公共需求，因此，对各单位的财政监督应该是全部财政监督的落脚点，其中单位自身的财务监督是基石，必须高度重视。《行政单位财务规则》进一步充实了行政单位财务监督的内容，具体规定了财务监督的主要内容、监督机制和内外部的监督制度。新《事业单位财务规则》还单独增设“财务监督”一章四条，明确了事业单位财务监督的内容、形式，提出了建立健全财务监督制度和依法接受外部监督的要求，凸显了财务监督的重要地位和作用，有利于事业单位提高对财务监督的认识，建立健全各项监督制度，堵塞管理漏洞，提高管理水平。

五、充分吸纳民意，推进财政监督民主化

公共财政的本意是取之于民、用之于民，财政决策民主化是现代财政制度的本质，参与监督财政也是人民群众的基本权利。预算由政府编制草案，由民意代议机构——人大审批决定，这是世界通行的预算编审体制，其实质就是预算民主化。但这种制度化的编审体制形成的预算在一定程度上脱离了民众的现实需要，因此，民众参与预算决策和财政监督就成为正规编审制度的补充，如浙江温岭的“民主恳谈会”向“参与式预算”的转变，上海闵行区的预算项目能否立项通过预算听证会来决定等，这些实践为民众参与财政监督提供了有效的探索，新《预算法》也吸纳了这些改革经验，第三十二条规定“各级预算应当根据……有关支出绩效评价结果……按照规定程序征求各方面意见后，进行编制”。参与式预算在基层政府运用更加有效，因为基层政府更加贴近民众，因此，新《预算法》第四十五条明确要求“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。”

六、打造透明预算，为财政监督提供条件

以往我国的财政监督仅仅注重对公共财政收支及其拨款的监督，十八大赋予人大对政府全口径预算、决算的审查和监督的权力，这必然要求政府把全部收支都纳入预算和决算，进而纳入人大的监督范围。因此，新《预算法》要求“各级政府、各部门、各单位应将所有政府收入全部列入预算。”预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算“四本账”，纵向“五级”财政，各级财政一般公共预算不仅包括本级收支，还包括上下级政府之间的上解、补助（转移支付）等收支。这要求财政监督的范围从公共财政收支及其拨款扩大到全口径预算，并对所有政府收支开展监督，进一步从收支流量拓展到结余结转、资产负债等存量资金。

新《预算法》还规定了预算决算编制应该按功能细化到类、款、项，按用途编制到类、款，明确了预算公开的时限、内容和要求；通过预决算内容的全面、细化、公开，进一步打造阳光财政、透明预算，促使各级政府、各部门、各单位将完整的政府收支信息置于公众监督之下。预算信息公开透明为人大、财政部门、媒体以及社会民众开展财政监督提供了必要的条件，对规范政府行为，推动政府管理创新，促进现代国家治理结构的构建有重要意义。■