由“种植农民”到“土地股权农民”的法律思考

陈冰

摘 要 由“种植农民”到“土地股权农民”的转变，是我国土地承包经营权流转实践的一大创举，对于发展农业经营的现代化、集约化具有重大意义。因此，有必要从法律层面对土地承包经营权股份化经营进行剖析，完善相关法律空白。

关键词 土地承包经营权 流转 股份化

中图分类号：D922.3文献标识码：A

Legal Considerations of the Change from the "Farmers"

to the "Land Equity Farmers"

CHEN Bing

(School of Law, Guizhou Normal University, Guiyang, Guizhou 550000)

Abstract For the change from the "farmers " to the "land equity farmers", is a major initiative by our practice of land contract management rights transfer, has an intensive significance for the development of modern farming. Therefore, it is necessary from a legal perspective on the right to land contractual management to analyze the operation of shares, and improve the relevant legal gaps.

Key words the right of land contractual management; circulation; demutualization

农村土地承包经营制度自确立至今已走过20多年的历程，极大地解放了农村生产力，但随着时间的推移，农业生产的效益下降，农民收入增长缓慢，这就引发了对农村土地承包经营制度功能的争论。许多学者认为其制度功能已发挥殆尽，应该为新的制度所取代。目前农业生产增长缓慢部分原因可以归咎现行的土地承包经营制度，特别是其中的一家一户的生产经营方式。因此，这需要进行制度创新，改变传统的生产方式和生产组织形式，以适应现代农业生产专业化和规模化的需要。所谓“种植农民”，是指依靠传统的耕作方式和耕作方法获取一定的农产品，以维持基本生产生活的农民。在这种自给自足的传统种植情况下，农民的生产效率和生产效益都非常低下。所谓“土地股权农民”是指把土地的使用权按一定的标准作价入股，使使用权和经营权相分离，以此来提高农业效率和农业效益、提高自身生产生活水平的新型农民。由“种植农民”到“土地股权农民”转变以后，农民将承包土地使用权入股，既能克服土地严重细碎化给农业生产带来的影响，又能实现农业生产经营的集约化和产业化。从而提高农业生产效率，从而实现农民收入的较快增长。

1 土地承包经营权股份化的依据

1.1 政策依据

在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地承包经营权合理流转，是农业发展的客观要求，也符合我们党和国家一贯的农村政策。江泽民同志在党的十六大会议上指出：“ 坚持党在农村的基本政策，长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营。尊重农户的市场主体地位，推动农村经营体制创新”。2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》规定“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。

1.2 法律依据

2003年3月1日开始实施的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）用法条专门规定了农村土地承包经营权的流转，为土地承包经营权作价入股提供了基本依据。《土地承包法》第10条规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”，第32条规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，第34条规定“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”，第42条规定“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产”。

时隔四年，2007年10月1日正式实施的《物权法》第128条规定“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转”，第133条规定“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转”。

土地承包经营权入股经营，将有利于克服家庭分散经营的局限性，这是对农民联产承包愿望满足的延续和创新。由于股份制的推行，农民可将承包土地使用权作价入股，提高了土地的利用效率，有利地促进了土地的流转，加快土地市场化进程，对于发展农业生产和增加农民收入具有重要意义。

2 土地承包经营权股份化的问题

在实施土地承包经营权股份化过程中，必须注意以下几个方面的问题：

第一，关于股份制农业企业的土地用途问题。我国实行土地用途管制制度和最严格的耕地保护制度。《中华人民共和国农村土地承包法》第八条规定：“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”这就意味着，即使农户将承包土地使用权入股，参加农业股份制企业，也不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不能改变农业生产原素的基本属性。因此，土地承包经营权即使作价入股，也要严格遵守法律关于土地用途管制的规定，原则上只能从事农业生产经营，而不能将土地擅自作为其他用途。更不允许假借流转将土地用于非农业用途。对确实需要转换用途的，应设定专门的标准和作出统一的要求。例如因转换用途而增加的超过原农业用途的收益，应该作为公益性资金，用于农民的生存和生活保障，而不允许归做其他用途。因此，我们推行农业股份制的前提在于必须遵守法律关于农业土地的农业用途管制的相关规定。

第二，承包土地使用权的股份化带来的相应风险分担问题。在推行承包土地股份化的过程中，市场风险将不可避免。由于农民经济能力薄弱以及文化教育程度不高，承担市场风险的能力相应要弱。一旦农业股份制企业因经营管理不善而破产倒闭，入股农户的利益将会受到很大的损害。在股份制推行过程中，如果影响土地股份制企业经营的相关风险因素得不到控制，将会导致广大农民的切身利益受到损害，进而影响农村的社会稳定。因此，必须需要构建设计一种机制来化解市场风险，分担因土地承包经营权作价入股而给农民带来的风险。实践中结合地区实际，创设一种自愿和强制原则相结合的保险类别，专门承保承包土地使用权流转过程中所产生的风险。

第三，承包土地使用权股份制与新增农民生存的保障问题。根据《农村土地承包法》的规定，确立了“增人不增地，减人不减地”原则，这一方面稳定了农地关系，对保护农民的承包土地使用权有一定的作用；但另一方面，这是与承包土地使用权的保障功能相冲突的，使得承包期内新增人口的生存无法得到保障。以承包土地使用权入股而成立的农业股份制企业也面临着这个问题。为了解决新增人口的生存保障问题，我们可以设置一种承包土地使用权统筹保障金，由政府负责筹集资金，用于解决承包期内新增人口的生存保障问题。

3 实施承包土地使用权股份化的法律思考

要真正把“种植农民”转变为“土地股权农民”，解决好“三农问题”、民生问题，维护好农民的切身利益，构建社会主义和谐社会，在立法上，应该从以下几方面予以完善：

3.1 强化土地规划的法律效力，着手制定《土地规划法》

在我国土地法律制度中，土地规划法律是土地经济法的龙头，但土地规划法律的龙头地位并没有真正确立。在实践中，许多土地利用总体规划难以得到有效的贯彻执行。从目前现行的制度规定来看，城市规划有《城市规划法》作保障，而作为城市与农村土地的整体利用规划尚无专门的独立法律，因此农村土地利用规划的效力远远没有城市土地利用规划的效率高。这种立法现象造成的后果是，一些城市在编制城市规划时，盲目追求开发区、房地产热。一方面城市在制定城市规划时，不考虑土地的长期社会效益，单纯地追求地方利益；另一方面，由于农村土地没有强制性纳入规划，城市建设往往与农村耕地保护相冲突，规划部门盲目批地，乱占耕地现象严重，导致土地供应总量得不到有效的控制。土地利用规划应该是各级土地行政管理部门行使土地管理权的最高量化依据和宏观指针，理应提高土地规划的法律地位。具体来讲我们应该通过立法，将城乡规划统一，并使其与其他土地管理制度相脱离，从而把“城乡规划统一”放在土地管理规范的依据地位和重要地位，将其作为土地宏观调控法。在技术设计上，我们应该单独制定土地规划法，将以往行之有效的土地规划法规、政策集中统一到土地规划法中，从而建立起一部完善的土地规划法。

3.2 尽快完善农村社会保障的法律体系

承包土地使用权股份化以后，农民的许多切身利益如承包土地股份化所带来的风险问题、新增农民的生存保障问题等可能无法得到解决，所以应尽快完善社会保障的法律体系。我们可以在条件成熟的时候单独制定《中华人民共和国农村社会保障法》，以解决承包土地使用权股份化以后所出现的问题，保障农民的切身利益。从我国社会保障立法的历史与现状来看，加快农村社会保障法制建设，首先要抓好单项法规的建设，如农民养老社会保险法、农村扶贫与救济社会保障法、农村医疗保险法、农村残疾人保险法等等。其次是要抓好地方性法规的建设，鼓励与提倡各地政府根据本地实际情况制定具体的保障办法。目前，社会保险在农村发展相当缓慢的一个重要原因就在于社会保险立法滞后。加快农村社会保障法制建设，才能使农村社会保障工作有法可依，才能解决承包土地股份化给农民带来的风险问题，才能为新型的土地股权农民消除后顾之忧。

3.3 制定相关法律，监督政府的行为，强化政府责任

承包土地使用权股份化的设想是近年来农村土地经营制度的一种新尝试，但在承包土地使用权股份化实践中依然存在一些明显的违法现象，其中表现最为突出的是一些地方政府采取强制手段推行承包土地使用权股份化，盲目追求规模经济。政府如果采取强制性手段，推行承包土地使用权股份化，将会非法剥夺农民的土地权益。因此，政府强制推行承包土地使用权股份化、盲目追求规模经济的行为必须明确禁止。所以，在推行承包土地使用权股份化的过程中，我们应该制定相关法律法规，监督政府的行为，真正做到政府不与民争利，从而真正保障农民的切身利益，更好地解决民生问题。

参考文献

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