统筹城乡党建运行模型构划

程勉中,方正泉

〔摘要〕 动态调节的统筹城乡党建运行模型立足于城乡一体的区域发展背景，以党员服务中心平台、信息化资源平台构成两大基础，以“时间轴”、“空间轴”和“结构轴”三个轴心构成互联的动态轴线，形成多元互动的三维立体模型，组成柔性好、响应快、信息共享、运行效率高的城乡党建工作一体化创新体系。

〔关键词〕 统筹城乡党建，运行模型，党员服务中心，信息化资源

〔中图分类号〕D267 〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2012）02-0053-04

一、引言

统筹城乡党建工作，在党的建设科学化背景下，必须着眼于机制模型的合理构建，实现城乡党建工作的动态调节、科学开放、有序发展。建构动态调节的统筹城乡党建运行模型的意义在于，将以往城乡二元分割体制下形成的基层组织内部分散的功能实现重组，从而产生协同效应，使组织功能获得价值增值，远远超出各基层组织的功能之和。

为此，在对苏南地区统筹城乡党建工作实践考察的基础上，我们提出建构“两平台三轴心三维立体模型”。这一运行模型的设计思想是应用组织创新理论和系统论思想，立足于城乡基层党组织的协调发展，完善以党员服务中心、党员志愿者为基本形式的覆盖城乡、区域均衡、全民共享的城乡基层党组织和党员联系服务群众的工作载体，健全均匀分布的城乡党内基本服务网络，逐步实现城乡党建基本服务均等化。运行模型的结构主体以党员服务中心平台、信息化资源平台构成两大平台基础，由“时间轴”、“空间轴”、“结构轴”三个轴心构成互联的动态轴线，形成包含“时间+空间”、“时间+结构”和“空间+结构”等多元互动的三维立体模型（见图1）。

二、建设以区域融合为纽带的党员服务中心平台

建设以区域融合为纽带的党员服务中心平台，要顺应党员就业多样化和分布结构变动的趋势，体现在组织阵地上要均衡布局，对城乡基层组织的服务要素进行合理分配和更新，通过整合党建场所资源、文化资源、信息资源、教育资源、人才资源等，建立开放、有效聚集、高度协作的党建服务共享平台。完善为民办事服务制度，为城乡党员群众提供全方位、系统化服务。

（一）明确设置原则与组织架构。党员服务中心的设置原则应为三级统筹、二级设置，即按照城乡统筹基层党建的思路，由县（市）、区党委牵头统筹规划，在乡镇（街道）和村（社区）二级分别建立党建资源集中统筹、党建功能深度融合的基层党建服务实体。在组织架构上，乡镇（街道）一级的党员服务中心与社区服务中心并列于乡镇（街道）党（工）委之下，两者互相协作，全面负责辖区党务工作，村（社区）一级的党员服务中心在村（社区）党组织领导下开展工作。在地级市和县（市）、区管理层次上，则没有必要设置党员服务中心，而应该通过建立党建指导中心的方式，对区域党的建设开展工作指导和咨询、调研、规划等，从而形成优势互补、互联互通的县（市）、区咨询指导，乡镇（街道）、村（社区）一线服务的覆盖城乡基层组织的四级网络体系。

（二）整合配置公共服务资源。按照整合资源、重心下移、服务前移的要求，根据机构、人员、经费、场地、制度、工作“六到位”要求，在硬件建设上合理配置公共服务资源。在村（社区）建设中可以依托党员活动室、文化室等现有的办公用房资源，加强党员服务中心的规范化建设，并采取与社区综合性公共服务平台联建的方式，在共同的平台上落实行政管理和社会公共服务事务经办职能，从而实现城乡服务平台对接。在产业园区等外资企业、“两新”组织集中的区域，可按照“优势互补、资源共享”的原则建立“红色驿站”、“阳光家园”等，服务周边企业党组织和党员群众。针对部分村（社区）因规划、用地、资金等原因建设党员服务中心存在一定的难度，县（市）、区委应加强统筹，有重点地加大投入和扶持力度。

（三）形成具有辐射力的服务功能。要围绕党员服务中心形成三项规范制度和四方面的服务功能，即建立党员教育培训、党员志愿者服务、党员扶贫帮困等制度，形成辐射党员、党组织、辖区单位、辖区群众的四大服务功能。在运行方式上由基层党组织牵头，以党员志愿者为主体，发动群众广泛参与，形成“党员为骨干，群众和辖区单位主动融入”的长效机制。日常运行中要做到管理规范，活动规范。在农村要进一步借鉴城市社区管理经验，积极探索农村党员服务中心的扁平化管理，推行一人多岗、一岗多责、内外结合、分片包干、信息共享、责任到人的工作方式，逐步实现“一口受理、一网协同”的工作格局，努力提高综合管理和服务水平。

三、建设以电子党务系统为基础的高效率信息化资源平台

建设以电子党务系统为基础的高效率信息化资源平台，要以信息化为纽带，以电子党务系统为基础，依托远程教育网络，搭建数字化网络平台，以党员学习教育正常化、规范化为目标，建立城乡党员管理、教育、信息服务共享体系，形成城乡党员和流动党员共用的数字学习平台。

（一）加强农村信息化基础设施建设。农村信息化的发展有利于消除城乡之间信息战略和利用的差别，促进城乡要素互动和城乡经济社会协调发展，改变城乡信息不对称的状况，提高农村基层组织管理效率。要以村（社区）党组织为主体，整合远程教育、公共信息等网络和服务资源，进一步加快党建信息化工程建设步伐，使各地党组织特别是农村基层党组织尽快在同一管理平台上实现工作对接和更高层次上的工作统筹。

（二）推广应用电子党务系统。转变党建工作与管理方式，建设城乡统筹的高效率党建模式，离不开电子党务的广泛应用。要以农村基层需求为导向，积极推广和应用网上办公服务系统，提高面向基层服务的能力和工作效率。实施电子党务“上网工程”和“入村、入户工程”，使组织关系转接、过组织生活、交纳党费等以往在现实生活中才能完成的项目，都可以在网上轻松实现。整合各职能部门的信息资源，加强对流动党员的信息采集和管理，建立城乡一体的党员信息数据库。为流动党员探索建立“网上党支部”，建起相伴相随的“家”。在完善覆盖城乡电子党务系统的同时，还要为农村基层组织量身打造“村务管理系统”，形成城乡一体化的信息网络公共服务平台。

（三）加强现代远程教育站点建设。重点加强农村党员干部现代远程教育站点建设，实现城乡党员学习教育的多样化选择和经常化实施途径，满足党员干部教育培训大批量、个性化和效益化的要求，引导城乡各级党组织开放党务、政务、教学课件、市场、科技等各类信息，促进党建信息城乡共享、党建工作区域互动。针对农村经济发展的实际，按照资源整合的原则，同步建设城乡一体的为农服务综合信息平台和门户网站，开发各类实用信息资源，建立涉农信息资源的交流共享机制。探索出一条符合城乡一体化发展规律的“党政联动、市场主体、整合资源、互利共赢”的农村信息化模式。

四、基于“时间轴”的统筹要素建设

基于“时间轴”的统筹要素建设，其重点主要立足于过去和现在、现在和将来之间的继承发展关系、目标设定及其阶段战略，同时需充分考虑如何处理好建设进程中的动态发展关系，针对存在的主要矛盾和突出问题，为处于不同发展状态的党组织提供不同的支持措施。

（一）继承传统与改革创新——处理好过去时和现在进行时的关系。构建统筹城乡党建工作新格局，决不是否定以往的党建工作，更不是另起炉灶，另搞一套，而是必须处理好继承与创新的关系，坚持改革创新与继承传统相结合。要在坚持党的基本理论、基本原则条件下，自觉地把思想认识从那些不符合科学发展观的观念、做法和体制的束缚中解放出来，对不适应、不符合城乡统筹发展要求的思路和做法进行改革，对基层党建工作发展模式与基层组织结构、活动方式、领导方式进行改革创新。要以我党在长期实践中积累的丰富经验为基础，坚持把构建新格局与发扬好传统、好经验、好做法结合起来。

（二）阶段目标与终极目标——处理好现在进行时和将来时的关系。构建一体化新格局是一个循序渐进的过程，必须有近期和远期、局部和整体相结合的总体目标规划，并根据不同阶段的特点调整统筹发展的内容。其发展目标体系可以定位于一个终极目标、三个阶段性目标的框架。一个终极目标就是激发和保持党的先进性，使党组织成为坚强领导核心。三个阶段性目标，一是以城带乡阶段，目标是确立形成以城带乡帮扶机制，全面提升农村党组织的凝聚力战斗力；二是互动相融阶段，目标是确立起城乡协调、双向互惠的机制，进一步提升城乡基层党组织和党员的先进性；三是一体化新格局阶段，确立起全面适应新形势的工作机制，持久发挥城乡基层党建统筹发展的功用。要处理好规划长远与抓好当前的关系，在科学规划的指导下，着力抓好各项实施工作。

（三）先进引领与循序渐进——处理好建设进程中的动态发展关系。构建一体化新格局是一个较长时期的实践过程，对不同地区、不同类型的基层组织不能搞“一刀切”。应当从动态发展的角度，根据各地不同的经济社会发展水平和党建工作基础，加强分类指导，通过构建形式多样化的发展路径，为处于不同状态的基层党组织提供不同的支持措施，有针对性地解决主要矛盾和突出问题。按照“先进引领、示范带动、重点建设、整体提升”的思路，一是为处于率先发展状态的基层党组织打造先进引领平台，努力培育基层党建工作示范点，发挥先进典型的辐射和带动作用；二是为处于落后涣散状态的基层党组织打造整治发展平台，通过城乡结对帮扶、强村带弱村等方式，指导农村基层党组织加强自身建设；三是为资源匮乏状态的基层党组织打造资源集聚平台，加强城乡党组织对接沟通，促进城乡资源优化配置；四是为处于萌生发展状态的“两新”组织打造规范组建平台，创新组建方式和管理模式，创新活动载体；五是为处于“流动”变化状态的流动党员打造流动党员服务平台，着力构建城乡互动、异地互联、实时动态的党员管理机制。

五、基于“空间轴”的统筹要素建设

基于“空间轴”的统筹要素建设，主要应从规划城乡党建工作的空间分布方式、构建区域党建的空间辐射网络体系及其联动运行机制的推进等方面进行探索。

（一）统筹城乡基层党建发展空间，科学规划基层党建工作的空间分布方式。当前城乡党建工作的区域性空间内部面临两个突出问题：一是从党员个体的角度来看，党员的流动性大大增加，存在着大量“流动党员”和“隐性党员”；二是从组织群体的角度来看，由于大量涌现的新经济组织和新社会组织，使原有的党组织体系对区域内基层组织的覆盖出现了“空白”和“空档”。统筹城乡基层党建发展空间，要立足区域发展全局，切实规划好具有科学合理的空间梯度分布结构的城乡基层党建网络。城市基层党组织要发挥自身优势，加大对农村基层组织的扶持和服务，着力帮助解决农村基层党组织基础服务设施薄弱、发展能力不足等问题。同时，要充分利用农村在城乡一体化过程中形成的工作环境，为城乡基层党员干部的培养成长提供锻炼发展的空间，积极引导和统筹城乡基层党建协调发展，形成相互呼应、有序布局、开放联动的城乡基层党建空间结构体系。

（二）确立“区域大党建”理念，打造统筹城乡基层党建的空间辐射网络。从各地统筹城乡党建的实践来看，乡镇（街道）党（工）委应成为统筹城乡党建工作的联结点、主阵地，要把它们真正建设成为整合区域党建空间资源，统揽镇村、协调各方的领导核心，从政策上提供支持，赋予乡镇（街道）党（工）委在统筹城乡党建工作中应有的职能和作用，使其真正发挥出对各类基层党组织特别是“两新”组织党的建设工作的辐射功能和支撑作用。具体思路是：按照“组织覆盖灵活设置、区域互通全面协调、双重管理强化共建”的思路，确立“区域大党建”理念，打破单位分割，克服所有制障碍，以区域分布为基础、空间辐射为连线，产业链条为结点，通过结对共建、合作联建、社区统建等组建模式，形成“单位万变”而“区域不变”的形态稳定、机制开放的区域性组织网络，从而形成纵向到底，横向到边，纵横结合，覆盖整个城乡的党组织设置新格局。

（三）上下联动与区域互动相结合，形成协调推进的工作机制。区域空间统筹功能的发挥，还要在空间维度的整合上实施三个联动，协调推进。一是在上下层次上逐级带动。对中心工作、重点工作，一级抓一级、一级带一级、层层抓落实；二是加强乡镇（街道）与村（社区）互动。通过建立党群工作一体化、产业党建团组化、党建工作品牌化等创新举措，充分发挥乡镇（街道）与村（社区）之间的联通作用，共同做好党建工作；三是搞好乡镇（街道）日常工作中的联动。乡镇（街道）内部要树立“一盘棋”思想，实现党建工作和经济工作和谐发展。统筹城乡党建工作是一个涉及到全社会各方面的系统工程，需要整合各种社会力量，要把统筹城乡党建工作纳入到构建和谐社会的总体建设之中，形成全面覆盖的统筹机制。

六、基于“结构轴”的统筹要素建设

基于“结构轴”的统筹要素建设，主要解决如何顺应城乡一体化发展中城乡产业结构转变升级，农业生产经营方式多样化、经济发展结构多元化等各种变化因素，根据不同产权结构、产业结构和社会结构的组织特征灵活设置基层党组织的问题。

（一）顺应农业生产经营方式的转变，探索多元化、科学化的农村基层党组织设置模式。要在统一规范村级党组织的基础上，根据区域特点、产业规模、党员年龄和职业分布等，找准农村党建工作与主导产业发展的最佳结合点和切入点，打破原有行政村建制局限，及时向产业链上延伸，积极探索把党组织建在产业链上和经济合作组织上的“N+1+X”设置模式。“N”为区域内的单建或联建的村（社区）党总支（党委），“1”为主导产业形成的产业链，“X”为若干个延伸到产业“链条”的各个环节的生产组织。产业链党组织与农村党组织合建，在不同类型党支部内合理划分党小组，将党员统一编入相应的党小组参加活动，构建起以村（社区）党总支（党委）为主体、产业特色党支部为骨干、专业党小组为基础的新型组织体系。“N+1+X”设置模式使党的组织体系和工作触角延伸到产业“链条”的每个环节，产业链延伸到哪里，党组织就扩展到哪里，顺应了党员从业结构的多元化和技能特长的个性化发展需要， 实现了党的组织优势与经济组织的技术、信息、市场优势的有机结合，以党组织、党员的优势带动农业产业化和城乡一体化的发展。

（二）顺应多元经济结构变化的新特点，创新适应生产力发展要求的“两新”组织党组织结构模式。“两新”组织普遍存在党员数量少、党组织覆盖率低的问题，如何加强组织的设置和调整工作，可采取五种方式：一是保留。由集体企业改制而来的，如无特殊情况，原有的党组织应予保留，其建制视实情作适当调整。二是新建。对具有一定规模的，正式党员3人以上的“两新”组织，要单独建立党组织；规模较小的可设立党小组，纳入支部管理；不符合组建条件的，应选派党建工作指导员一对一深入开展工作。三是联合。对党员人数不足3人，暂不具备单独建立党组织的企业，要按照地域相邻、自愿联合的原则，建立联合党支部，对小型企业党员可挂靠所在社区党组织。四是升格。对党员人数较多，符合建立党总支、党委的“两新”组织进行升格。五是创新。要继续探索新的设置形式，诸如楼寓党支部、青年公寓党支部、一条街党支部、大市场联合党支部等，探索建立区域性党组织，统一负责区域内“两新”组织党员发展、党组织筹建和党的群众工作。

（三）顺应社会结构发展趋势，探索适应农村向城区转化的新型社区党组织的多样化结构模式。随着城市化进程的迅速加快，农村新型社区和城乡结合部社区党建工作已成为党的建设的一个新的重要领域。一是要以农村社区为依托，创新党组织设置。建立社区党组织-片区党支部-居民党小组三级基层组织网络，构筑社区居委会-片区联系点—居民小组三级工作、服务、管理平台，理顺关系，使农村社区党的工作全面覆盖。二是根据社区规模不断扩大和村村合并、村居混合的实际，创新党组织设置。将社区党组织普遍升格为党总支，一些村居混合、党员数量较多的社区党组织升格为党委，增强农村社区党组织的统筹功能。三是对城乡结合部社区根据其特点分类进行服务、引导、教育、管理，促进社区党组织建设与社区党员结构多层化、需求多样化、管理多级化的要求相适应，根据社区类型多样、社区居民要求多层次的特点来开展社区党建工作。例如，在动迁小区，贫困户、下岗职工较多，党的工作主要是扶贫帮困、开拓再就业渠道；而在一些公寓园区，目前没有建立居委会，由物业公司代为管理，社区工作主要是加强服务、维护治安等；在新市民集中居住社区，要围绕亲情化服务、民本化管理开展工作，重点是提高新市民的文明素质。

（四）顺应园区经济发展的新要求，形成党群一体化的园区基层党建工作结构模式。园区经济在我国经济体系中的作用正在不断增强，经过创新演进形成新型区域经济与社会发展的崭新模式。园区党建必须与之相适应，通过确立“党群一体化”的大党建理念，不断增强园区党建的内动力。一是因地制宜的组织设置。充分考虑园区党建工作实际，因企制宜，合理规划，循序推进，“孵化”组建，使园区党组织成为企业党员的“孵化器”。组织设置的方式上，可采取灵活多样的形式，采取“单独建”和“联合建”的方式，一个企业一个组织，多个企业联合组建，或按产业化经营链条建立组织、同行业联合建立组织等多种形式，使党的工作触角延伸到产业园区中的各个企业，覆盖党员。二是健全条块并存的管理体制。产业园区的多元化、社会化，要求党的工作也必须社会化运作，变“条状”的封闭型为“块状”的开放型，形成区域化、社会化的运作机制。三是拓展党群一体化的运行机制。以“凝聚力工程”为总抓手，以党群工作一体化为工作平台，在园区党建的功能拓展上，坚持企业党建与群团建设并举，园区党建与社区党建结合，逐步形成联动型的运行机制。

责任编辑 孟永华