农村土地流转问题新思索

刘卫柏 陈柳钦 李中

〔摘要〕 推动农村土地流转，发展现代农业，实现规模经营，解决土地细碎化问题成为破解“三农”问题的关键。目前我国农村土地流转实践主要有农村土地互换、农村土地出租、农村土地股份合作、农村土地入股、农村土地转包五种情况。这些探索既有成功的经验，也存在改变耕地用途、侵害农户利益、难以控制不确定性风险、金融支持力度不够等问题。推进我国农村土地流转，需要规范农村土地流转用途管制，完善农村土地产权管理制度，推动农村土地流转的机制创新，完善农村土地流转保障体系。

〔关键词〕 农村土地流转，现代农业，规模经营

〔中图分类号〕F301.2 〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2012）02-0096-04

在建设社会主义新农村，发展现代农业的时代背景下，农村土地流转问题受到社会各界的广泛关注。以分散经营为主要特点的家庭承包责任制，已经难以适应现代农业规模化生产、集约化经营的发展要求。自上世纪80年代以来，全国各地自发地开展了一系列旨在克服家庭分散经营的土地流转创新实践。对这些地区的农村土地流转实践进行剖析，分析其中存在的问题与不足，并采取相应的对策措施，对稳定我国农村双层经营体制，促进农村土地管理制度变革，具有十分重要的理论意义和实践价值。

一、实践中的情况

对于流转土地承包经营权，发展适度规模经营，目前一些地方已经进行了多种形式的探索，比较典型的主要有如下几种：

（一）农村土地互换。农村土地互换是指村集体经济组织内部的土地承包方为了便于耕种或者规模种植的需要，交换自己的承包地，其土地承包经营权也进行相应的交换。最具代表性的为重庆江津模式。

为了推进农村建设用地市场化，自2007年9月起，江津区率先开展农村集体建设用地置换试点。其具体做法是：将农村建设用地复垦为耕地，范围包括农民宅基地、公路等。数据显示，一期复垦，全区新增农用地面积4160亩，其中耕地面积2781亩。以解决城市建设用地为核心的农村建设用地减少与城市建设用地增加的挂钩做法成为江津推行土地改革的重要动力。当然，实现指标跨区流转得益于农村土地交易所的建成。江津模式中政府发挥着重要作用，首先是提供经费支持，包括劳动力成本、安置补偿、新居建设配套设施完善等各种费用；其次是政府主导指标流转、定价及收益分配。这样做有利于土地的集约高效利用，有效缓解城镇发展用地的供求矛盾，促进城市化和工业化发展进程，改善农户的生产发展环境。

（二）农村土地出租。农村土地出租是指农户签订租赁合同，将其所承包的全部或部分农村土地租赁给农业生产大户、农业产业化龙头企业或合作社从事农业生产，土地出租不改变农村土地承包关系，原来承包土地的农户继续按照原有的土地承包合同履行其义务，享受其权利。安徽小岗模式较为典型。

安徽小岗土地流转始于“反包倒租”，就是鼓励土地向种田大户、生产能手流转，进行适度规模经营，增加农业生产收益。同时，基层政府加大资金投入，对新农村建设实行规划，达到土地集约利用、农户生活水平提高的目的。小岗村耕地面积大约2000亩，其中60%出租流转被集中起来用于发展蘑菇、花卉、葡萄规模种植及家禽养殖等。采取土地集中利用，发展农业规模经营，提高农业生产效率的新型合作给当地农户带来巨大的经济效益。2009年，安徽小岗村的人均收入达到6600元，比同期全国农村居民家庭人均纯收入5153.2元高出1446.8元。

（三）农村土地股份合作。土地股份合作制属于村集体经济组织内部的一种产权制度安排，即在按人口落实农户土地承包经营权的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，采取土地股份合作制的形式进行农户土地承包使用权的流转。它代表当前农村土地流转模式创新的方向，是比较普遍的一种农村土地流转模式。最具代表性的为广东南海模式。

为了充分保障农户分享农村土地增值收益，满足城市化、工业化建设用地的需求，广东省佛山市南海区（原广东省南海市）上世纪90年代在其辖区内实行农村土地股份合作制。南海模式的特点在于，由股份合作组织直接出租土地或修建厂房再出租，村里的农民出资入股，凭股权分享土地非农化的增值收益。〔1 〕实行土地股份制的具体措施有如下两点：一是采取分区规划，把辖区内的土地按照土地功能及定位划分为商业住居区域、经济发展区域和基本农田保护区域，集约利用有限的农村土地资源，充分发挥土地效益，合理实施城镇发展规划，对基本农田实行最严格的保护；二是明确股份份额和范围，将农村土地、农户的土地承包经营权及村集体经济组织集体财产折价入股，制订股份公司章程，股东权利的范围、股东红利的分配及股东权利管理严格按照公司章程办理。南海模式不仅充分保障了农户承包土地的收益分享权，而且从制度设计上通过股利分配的方式赋予农户分享农村土地非农化所带来的巨大土地增值收入。

（四）农村土地入股。农村土地入股是指村集体经济组织的承包户为了发展规模农业，将农村土地承包经营权折算为股权，自愿走农业产业化发展道路，实现农业生产合作，以土地承包权入股组成股份有限公司或者农业生产合作社，实现农业产业化经营。此方式以上海奉贤模式较为典型。

上海奉贤的做法是：规定入股农户的最低收益保障数额，每亩土地的最低收益为400元，每亩土地的最低分红为200元；规定合作社的利润分配顺序及方式。统计数据显示，截至2011年底，奉贤区的农民专业合作社总数已经达到350家，带动参与农户数额为6.5万，全区农民专业合作社销售各类农产品总额大约22亿元，比上年增长7.3%，实现利润1.12亿元，而由合作社统一购销金额达16.8亿元，约占总额的76%，同比增长8.4%。上海奉贤农民专业合作社呈现典型的三大特征：一是合作社的产业类型齐全，除传统的粮食、蔬菜、水果、花卉外，农家乐和营销类合作社发展迅速，达到29家，占总数的8%；二是合作社组织形式多元化，采取“合作社+基地+农户”和“合作社+农户”、“龙头企业+合作社+农户”等多种形式，其中前两种占了总数的80%；三是合作社运行质量逐年稳步提高，运行情况良好的合作社有200多家，实行民主管理，社务公开，优先安排社员工作，产业化经营能力强。

（五）农村土地转包。农村土地转包是指村集体经济组织内部承包方将其承包经营权的全部或者部分转给同一村集体经济组织内部的其他农户从事农业生产。农村土地转包是目前农村土地流转面积最大、比例最高的一种土地流转形式，其中具有代表性的为浙江温州模式。

浙江温州模式主要有三种实现方式：一是村集体经济组织主导模式。该模式充分发挥村委会和村级经济合作社的主导作用，在维持原有农村土地承包经营权不变的前提下实现农村土地的流转。其具体做法是村集体转包直接经营和村集体代种代耕（村委会或村级经济合作社按照一定标准收取一定费用进行代种代耕，农户只负责田间管理和粮食收割）。二是种粮大户承包模式。农户采取有偿转让的形式把土地承包经营权转包给种粮大户，通过招标、中转站转包或中介机构合同转包等方法实现农村土地的有序流转，减少农村土地荒芜，充分提高土地利用效率。三是社会化模式提供服务的方式。农场、粮食合作社等对粮食生产实行 “一条龙”的有偿服务，或提供某一关键环节的有偿服务。〔2 〕

二、值得关注的一些问题

（一）改变了农村土地用途。严格保护耕地是我国的基本国策，土地用途管制是我国土地管理制度的核心。但土地流转中出现的情况令人担忧，其中首先就是农村土地流转改变用途，非农化、非粮化现象明显。调查发现，在农村土地流转过程中，农地的用途发生了较大改变。一是农地流转后转变为非农建设用地。比如，截至2007年底，重庆市忠县流转耕地累计36.78万亩，耕地流转后用途发生变化的有25.43万亩，占耕地流转总量的69.13%。二是农地流转后用途非粮化，多表现为耕地变为园地等其他农地类型或者由种植粮食作物转变为种植经济效益更高的经济作物。如重庆市忠县土地流转后建起大面积的柑橘林、原料林。

（二）土地流转中农民利益诉求未得到充分保障。十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出，农村土地承包经营权流转不得改变农村土地的集体所有性质，不得改变农村土地的农业用途，流转过程中不得侵害农民的正当利益。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，自愿流转土地是这一规定的精髓。但在实际执行过程中，农民利益诉求难以得到充分保障，侵权现象严重，主要表现为：一是土地流转违背农民意愿。一些由政府主导的土地流转合同，既无农户签名，又无书面委托，不尊重农民土地流转的主体资格，用变相的行政手段干预土地流转，造成土地流转双方主体不合法，不尊重农民的意愿，农民的合法权益受到侵害。〔3 〕 （P156 ）二是土地流转定价不合理。推动农村土地流转必须保护农民土地的经济权益，让流转农户共享土地流转带来的经济效益。但现实是，农村土地流转租金普遍不高且租期较长，农民仅能获得眼前实惠，而难以分享未来土地的增值收益，影响了农民的长远利益，甚至有些地方热衷推动“反租倒包”，以较低价格从农民手中租赁土地，然后以较高价格出租，换取差价。三是农民土地流转收益不稳定。一些农业企业或承包大户在其经营项目的收益没有达到预期时不兑现其租金承诺或要求降低租金，有的甚至携款潜逃，农民的收益得不到保障。

（三）难以控制规模经营的不确定性风险。土地规模经营后带来的风险远远大于家庭承包经营。这种风险主要来自于生产经营过程中不可预料的自然灾害、市场供求变化的价格风险及规模经营的契约风险。一是自然灾害发生频繁。受全球气温变暖影响，我国自然灾害发生频繁且不断加剧。水灾、旱灾、冰雹等给农业生产带来了巨大损失，且呈逐年增加态势。二是市场供求变化的价格风险。在市场经济条件下，生产者之间、生产者和消费者之间均存在竞争，农产品的供求关系难以始终处于均衡状态，导致农产品市场价格的波动，由此引发一系列的风险。如最近几年大蒜、香蕉、苹果等价格的大起大落都给种植经营户带来重大损失。三是农业生产资料价格大幅上涨增加了农业生产成本，获利空间有限。〔4 〕 近年来，受国际市场化肥、饲料、薄膜价格上涨的影响，国内农资价格普遍上涨，增加了农业生产成本。

（四）土地流转的金融支持力度不够。发展农业必须有资金的积累和投入，发展现代农业、实现规模经营更是如此。但事实上，土地流转的金融支持力度不够，农业融资难的问题已成为制约农业、农村、农民发展的重要因素。一是农村金融发展滞后，服务不足。各家银行大规模地缩减了农村网点，乡镇基本全部撤出；各类金融机构的贷款余额用于农业贷款的比重较低。二是农业融资保障不足。体现在财政资金投入制约过多，主要用于农业扶贫资金投入、农村水利基础设施投入等，用途管制严格；农村信用社经营体制僵化，难以适应农村经济发展和市场多元化的需要；农业资本向城市流入成为工商业资本，抽走了农业发展的资金；农村土地抵押受到限制等。三是农村保险发展滞后，保险公司推广涉农保险的积极性不高。农业保险的高风险、高费率、高赔付和低保额、低收费、低保障的“三高三低”特性使得农业保险经营陷入恶性循环，而政府又没有对涉农保险实行补贴或政策优惠等。

三、推进流转的着力点

（一）规范农村土地流转用途管制。我国人口众多，粮食安全保障责任重大，规范农村土地流转的用途管制必须引起高度重视。首先，创新耕地保护机制，落实耕地保护责任。耕地保护机制包括规划机制、行政机制和市场机制等。毫无疑问，保护耕地、生产粮食的主体是农民。我国法律规定，保护耕地、保障粮食安全是各级政府的责任。广大农民承担了种田保粮的义务，理应得到各级政府的经济补偿，这也是建立“以城带乡、以工促农”的必然要求。其次，适度放宽农村土地的农业用途管制。建议在不损害土地耕种条件和基本农田保护的前提下，将农作物种植（含果树、经济作物、苗木、大棚等）和畜禽、水产养殖等视为农业用途。再次，统筹城乡土地利用、开发整理规划，提高农村建设用地节约集约利用水平，实现农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩，提高土地的合理利用水平，土地开发整理专项资金主要用于保护耕地占补平衡和基本农田建设，以增加有效耕地面积，提高耕地质量。

（二）完善农村土地产权管理制度。完善农村土地产权管理制度是推进农村土地流转和规模经营的必然要求。首先，要尊重法律赋予农民的土地权利，尊重农民的土地流转意愿，发挥广大农民的主体作用。其次，要保障农民土地流转的经济收益，创造条件让农民拥有更多的财产性收入。坚持和完善按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、技术、资本等生产要素按贡献参与分配的制度，允许农村以土地承包经营权作为财产抵押，取消限制农村宅基地流转的规定。再次，要做好农村土地确权、登记、颁证工作，以法律形式明确农村土地产权主体，赋予农民更大的土地物权。最后，要赋予农民享有农村土地的经济所有权，如占有支配权、经营使用权、自主决策权、收益占有权、合理处分权、产权继承权等。农户享有土地的经济所有权通过实际的农业生产经营来实现。原来农村土地属于集体组织所有则应适应改革的需要发生分解，在此基础上形成法律所有权与经济所有权相分离、国家与农民双重所有的土地产权制度格局。当然，法律所有权是经济所有权存在的必要前提，而经济所有权则是法律所有权实现的必要条件。我们有必要对农村土地处分权进行分解，一是一般转让权，如出租、抵押等流转权利，二是最终处分权。通过这种分解，便于宏观上的有效配置，也有利于农民传统思想体系的根本转变，由此形成两权分立、双重所有的稳定化、明晰化的土地产权制度格局。

（三）推动农村土地流转的机制创新。要始终把改革创新作为农村发展的根本动力，不断解放和发展农村社会生产力，推动农村土地流转的机制创新。首先，推动农村土地流转市场化。引导农村土地进入市场依法、自愿、有偿流转，在市场机制和政府宏观调控的共同作用下，实现农地资源合理配置。农村土地流转应由两个部分组成：一是农村土地所有权流转。我国基本上是集体向国家的单方面流转。二是农村土地使用权流转。赋予农民稳定而完整的土地使用权，从而稳定农民对土地的收益预期，促进农民对土地的长期投资；稳定农民对土地经营的预期，增加对土地的投入，提高农业效益。农村土地使用权流转包括一级土地使用权流转和二级土地使用权流转。一级土地使用权流转是村民委员会依法将土地使用权出让或出租给农户和其他农业生产单位的交易关系。二级土地使用权流转即土地使用权转让或转租市场。它是土地使用者在不违反土地使用权出让（租赁）契约的前提下，将土地使用权转让或转租给第三者的交易关系，当前的重点就是加快培育农村二级土地使用权市场。其次，推动农村土地流转的多元化。在保证农村土地承包经营权和收益权的前提下，因地制宜，允许农民既可以采取土地转包、土地出租、土地互换、土地转让、农村土地股份合作等多种方式进行农村土地承包经营权流转，也可以根据流转双方的实际需要采取现行法律没有明确禁止的方式进行农村土地流转试验。鼓励农户以土地承包经营权入股的方式参与农村土地流转和农业企业的经营。

（四）完善农村土地流转保障体系。要统筹城乡发展，以农业产业化带动农业经济效益增长，完善农村土地流转的保障体系，从而把农民从土地上解放出来，把土地从对农民的社会保障功能中解放出来。一是完善农村社会保障体系，促进农民土地保障转向社会保障。建立多层次的农村社会保障体系，逐步缩小城乡差距；完善农村最低生活保障和农村合作医疗制度，逐步建立农村养老保险，适当提高参保人员缴费水平，拓宽农村社会保障的筹资渠道；解决被征地农民的养老保障问题，消除“种田无地，就业无岗，低保无份”现象。 二是建立现代农村金融体系。放宽农村金融准入政策，加大对农村金融发展的政策支持力度，拓展农业发展银行的支农领域，扩大邮政储蓄银行的涉农业务范围，推动村镇银行发展；拓宽融资渠道，引导更多信贷资金和社会资金投向农村；加大政府的资金支持力度，建立起以政策性保险为主体的农业保险体系。同时，为了有效降低农产品的市场风险，需要构建全面的农业风险保障体系，建立农业再保险制度，完善农业巨灾风险分散机制，并适时发展农产品期货等农村金融衍生市场。三是发展农村土地流转的服务体系。建立健全农业性区域或乡镇的农业技术引进与推广、农村家畜家禽等动物疫病的预防与控制、农产品质量安全与监控的机构，设立专门的农业技术员制度；建立健全专业的农产品市场流通体系，完善农业信息收集和发布制度；建立农村土地承包和流转的仲裁机构，配合司法部门协调处理和仲裁农村土地流转过程中出现的各种矛盾和纠纷。

参考文献：

〔1〕程世勇，李伟群.农村建设用地流转和土地产权制度变迁〔J〕.经济体制改革，2009，（1）.

〔2〕沈锡权.温州模式破解“有地不种，想种没地”难题〔N〕.经济参考报，2008-08-01.

〔3〕刘卫柏.中国农村土地流转模式创新研究〔M〕.长沙：湖南人民出版社，2010.

〔4〕钟甫宁，纪月清.土地产权、非农就业机会与农户农业生产投资〔J〕.经济研究，2009，（12）.

责任编辑 于晓媛