高等学校编外人员管理现状与分析

□封红梅

( 河北广播电视大学，河北 石家庄 050071)

高等学校作为典型的事业单位，其编制结构和管理完全遵循事业单位改革的发展方向。随着高等教育事业的不断发展，高等学校编外管理人员日益增多，有的已成为一些学校开展工作的重要力量。但由于编外人员用工管理缺乏政策依据，存在诸多问题，既不利于学校的发展，也给学校的人力资源管理工作带来了隐患。采用何种编外管理模式，是高等学校在体制改革过程思考的一个重要问题。

一、高等学校编外人员管理现状

1.高等学校工作人员超编现象较为普遍。高等学校的编制数大多延用十几年前的标准。近年来，随着招生规模不断扩大，教师教辅岗位缺口很大。而受机关事业单位人员精减等政策的影响，各级编办给高校扩编的可能性很小，高等学校使用编外人员现象普遍，且数量呈逐年增多趋势。有些发展迅速的成人高等学校，由于其历史原因，核定编制人数较少，而随着终身教育的提倡和发展，编制人数早已远远不能适应现实情况，使用编外人数甚至超出了编内核定人数。

2.编外人员工作岗位相对集中。高等学校编外用工岗位主要集中在专业技术类岗位和后勤服务类岗位，而管理岗位编外用工比例较少。编外用人的部门主要包括学生管理部门的宿管员；后勤保障部门的门卫、食堂炊事员、水电暖工、锅炉工、清洁工等；教学部门的外聘教师；实验室辅助管理人员；办公室打字员、驾驶员等，这些部门的编外用人占整个高校编外用工岗位的绝大部分。

3.人员身份多元化。由于编外人员工作岗位遍及学校各个细微服务环节，岗位性质各不相同，所以高等学校编外人员的社会身份复杂多样，包括有大中专应往届毕业生、离退休返聘工作人员、企业转岗职工、进城务工人员等等。编外用人可以增加社会的就业渠道，在一定程度上缓解了当前就业难，特别是大中专毕业生就业难这一社会性问题。

4.学历 、职称逐渐高移。近年来，随着高等学校各层次学历招生规模的不断壮大，对专业技术岗位人员的需求也不断增长，编外人员学历、职称不断提高门槛，呈高移趋势，大中专毕业生开始成为高等学校辅助管理岗位的主要流向，甚至研究生学历毕业生，也开始出现在编外人员的行列。

5.编外用人形式多样化。高等学校编外用人形式主要有三种：一是通过人才市场实行人事代理；二是通过人才公司或劳务公司实行派遣制；三是单位直接招聘使用。以河北省为例，省属高等学校通过人才市场实施人事代理和通过学校进行合同聘用已占编外用人形式主体。

二、高等学校编外人员管理存在的主要问题

1.管理不规范，随意性较大。现行的高等学校编外人员管理普遍存在无序混乱状况，离规范化、有序化的目标要求还有一定差距。大多数高等学校，尤其是一些规模较小的中职、高职学院尚未建立健全编外用工管理制度和办法。由于高等学校行政隶属同级政府机关管理，在编外招聘人员等环节存在组织、人事、编委、财政等多头审批现象，而实际上大部分学校编外招录都是由单位自主进行的，经审核批准的所占比例很低。另外，高等学校在编外人员的招录方式上缺乏统一规范、公开透明的操作流程，在人员进出、薪酬变动、业绩考核等方面未能结合考虑学校长期发展目标，随意性较大，招聘人员素质良莠不齐，实际岗位需要往往难以得到保证和满足。

2.缺乏明确的政策依据，管理上常打擦边球。高等学校对于编外人员的管理缺乏明确的国家政策法规依据。根据国家的规定，目前事业单位用人，体制上只有编制内人员的管理规定，而对于编外人员的相关规定尚不明确，尽管根据《劳动合同法》的规定，事业单位编外人员管理也可以适用，但实际操作中，特别是在新《劳动法》等法律法规相继出台后，不少高等学校采用新兴的劳务派遣形式进行招聘，在实际操作中常常摸着石头过河，亟待全面和完善。加之一些高等学校法制意识不强，并未与编外人员签订劳动合同，甚至只是事前达成口头协议，这就导致了高等学校对于编外人员管理的混乱，在日常管理中容易打政策的擦边球，经常出现使用和辞退人员随意性大、不订立书面劳动合同、不缴社会保险等情况；有些学校即便与编外人员签订劳动合同，也存在合同期限不明确、工资福利标准不统一等不规范问题；有的学校编外人员社会保险缴纳项目不全，甚至还不交纳，使职工基本权益得不到保障等等。随着国家相关法律法规的健全和员工法律维权意识的增强，相关劳动争议越来越多。一旦处理不好，将会引发社会矛盾，从而影响学校和社会的稳定。

3.没有资金保障，同工不同酬普遍存在。由于高校编外人员管理缺乏政策依据，大量未经批准的编外人员工资福利支出不能纳入财政预算管理，只能列入其他支出科目。因此在编外人员管理经费上，很多学校都存在着变相挪用办公经费、项目经费等状况，由于没有专项资金的保障，各高等学校编外人员的使用也很难按照法律的规定进行规范管理。这样做不仅违反了国家财政预算管理制度，还直接导致编外人员工资福利整体偏低，养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、住房公积金等保障待遇不齐全，同工不同酬现象普遍存在。

三、造成高等学校编外用工现状的原因分析

当前高校使用编外人员通常都存在管理无序、混乱、缺乏政策保护。分析其中原因既有政策管理上的不衔接，又有学校自身人力资源的未整合；既是事业单位改革大背景的产物，又是学校自身管理不规范的后果。

1.国家编制管理尚未及时衔接配套，促使高等学校不断配置编外工作人员。在当前国家教育事业大发展背景下，高等学校招生规模不断扩大，教学管理业务工作量也不断增加，客观上需要配置更多数量相关工作人员参与事业发展。很多学校提出应根据当前学校总体规模、科研发展水平和在校学生人数重新修订旧有编制，增加学校编制基数，但是由于编制核定与增加涉及组织、人事、财政等多个相关部门协同参与，而且又处于事业单位改革的大趋势下，所以一直没有得到最终的行政批复，现行的绝大部分高等学校依然沿用多年前核定的人员编制标准。这就造成用人需求与核定编制的矛盾日益突出，在人员编制相对紧缺同时无法得到及时补充和增加的情况下，合理配置编外工作人员就成为解决这一困境的必然选择。

2.学校未及时盘活存量人力资源，在编人员工作量不饱满。目前，一些高等学校实际还有一些存量编制可以利用，比如说出国后滞留国外长期逾期不归人员、改革初期停薪留职逾期不归人员、无故长期事假人员等多种因各种非正常原因不参与正常工作且时间较久的人员所占用的学校编制。这部分编制的岗位实际上处于空缺地位，根本不能为学校发展做出任何贡献，理应由学校收回编制和岗位，重新盘活利用，以解决学校人员编制短缺的实际困难。此外，在已有的在编人员工作岗位上，因人设岗、人浮于事、工作量不饱满、效率低下的现象也非常突出。对于学校扩张后增加的工作量不能进行学校内部有效的自行消化，只简单依赖扩大用工规模，增加编外人员聘用数量来解决。这样反而更促使已有的编内人员惰性增加，不求上进，有些关键工作甚至完全依赖外聘人员，长此以往，形成恶性循环。

3.全国事业单位改革不断推进深入，用人方式趋于多样化。伴随高等学校全员聘用制改革和后勤社会化改革的推行，高等学校的人力资源管理方式愈加灵活多样。一些服务性、辅助性、保障性的岗位人员(例如：保安、食堂、宿管员等等)聘用已逐步通过新型的人力资源外包方式解决，不再占用珍稀的人员编制，改由长期聘用编外工作人员解决。

4.学校对编外人员数量控制意识不强。长久以来，受整体人事管理理念的局限和相应制度的缺失，国家对高校工作人员规模的控制主要局限于对在编人员数量的管理和控制，对于编外人员的管理却基本处于无序状态，缺乏相应的制度约束。这种情况下，学校应根据自身实际情况，权衡利弊，做好自行管理。而实际情况却是，好多学校对编外用人数量无详细计划，控制意识不强，结果造成编外人员规模非理性扩张。

四、规范高等学校编外人员管理的模式与途径

1.创新、完善高等学校编外人员管理制度。根据高等学校全面推行聘任制度的要求，2010年我国高等学校所有人员均需与单位签订聘任合同，但目前政策中所考虑的还主要是编制内工作人员，并不包含编外人员。随着我国高等学校体制改革的深入推进，国家相关管理部门应该对高等学校编外人员管理模式予以考虑和重视，并对相关制度建设给予一定的政策扶持，并尽快出台相关政策。通过对河北省56所省属高校编外人员管理情况调研得出结论：近年来，在高等学校普遍采用的人事代理制度非常值得推广。人事代理制度是指各级政府人事行政部门所属的人才流动服务机构依据国家有关人事政策法规，接受用人单位或个人委托，对其人事业务实行集中、规范、统一的社会化管理和系列服务的一种人事管理方式，是实现人员使用与人事关系管理分离的一项人事改革新举措。其最大的特点在于割断了以人事档案为核心的人才对单位的依附关系，实现人事关系管理与人员使用相分离，变“单位人”为“社会人”，对用人单位和个人都有好处：既可以使用人单位对人才择优汰劣，提高竞争力；又可以合理促进人才流动，充分实现人才优化配置，达到人才资源与其他生产要素的最佳组合。高等学校实行人事代理制度是近几年逐渐成熟和发展起来的。其目标是建立高校内部的人才竞争机制，优化人员结构，提高用人效益，逐步推行事业单位的全员聘用制，从而实现人事管理工作的三个转变，即从固定用工向合同用工转变，从身份管理向岗位管理转变，从计划型管理体制向市场化管理体制转变。在实行人事代理制度的过程中，高等学校人事部门要树立“以人为本”的思想，由传统的人事管理意识为中心转向“以人为本”的人力资源配置意识为中心，实现从管理向服务的职能转变，努力营造良好的校园人文环境，提高高等教育事业凝聚力；同时也需要营造“竞争机制”，优化人力资源配置，促进人员的合理流动；遵循“科学设岗、公开招聘、严格考核、合约管理”原则，因事设岗，按岗聘人。在人事代理人员的管理上决不能搞歧视和差别待遇，尤其是在政治待遇、职称评审、职务晋升、教育培训等，都应一视同仁。

2.规范编外管理人员的管理主体。高等学校编外人员管理是新时代我国高等学校人力资源管理工作的一个重要组成部分，学校相关管理部门应该详细了解相关法律法规，明确编外人员的管理主体为高校单位法人，并对编外人员主体进行规范，否则高等学校将面临法律风险。政府相关管理部门也应该加强高等学校对编外工作人员的报备和申请工作，并统一进行管理，严禁非高校法人以外其他主体在未经批准的情况下使用编外人员，并进一步明确责任，对于非法用工单位进行问责。这不仅有助于高等学校整体掌握编外人员具体情况，也有助于高等学校对编外人员进行规范有序的管理，更可以有效减少学校与编外人员之间的劳动争议。

3.安排专项资金保障编外管理经费。高等学校编外管理人员存在的事实是不容忽视的，为促进高等学校和谐、稳定的发展，在考虑高等学校发展规划具体问题过程中，尤其是高等学校在进行各项经费分配过程中，应该建议对编外人员设置专项资金，专款专用，提取高等学校编外人员保障基金，用于保障编外人员必要的各项工资福利支出以及一旦发生的各类劳动争议和纠纷需要的必要支出。同时，在高等学校改革过程中，也可以尝试对此类资金分配进行事前预算，以事定费，明确费用中一部分资金可以用于编外人员的管理支出，或者通过人员派遣的方式转化为人力资源管理的相关费用等，从而解决编外人员各类管理经费的问题。

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