基于渐进决策理论的我国产业学院政策变迁分析

摘" 要： 产业学院是应用型人才培养的新型组织载体，是深化产教融合的主要抓手，也是赋能新质生产力的重要引擎。产业学院的高质量发展离不开产业学院政策保障。梳理相关政策文件并回顾其发展历程，可以发现，我国产业学院政策的演变表现出“渐进调试”状态。基于渐进决策理论，我国产业学院政策在变迁基础、变迁目标、变迁主体、变迁效果四方面表现出演进特征。运用该理论来阐述我国产业学院政策的变迁历程及演进特征，对于推动我国产业学院的理性发展具有理论价值。

关键词： 渐进决策理论; 产业学院; 政策变迁

中图分类号： G710" " " " " 文献标志码： A" " " " " 文章编号： 1671-2153（2025）01-0033-06

2023年9月，习近平总书记在黑龙江考察调研时首次提到新质生产力，指出“整合科技创新资源，引领发展战略性新兴产业和未来产业，加快形成新质生产力”[1]。作为先进的生产力质态，新质生产力以科技创新为核心驱动、以人才支撑为关键基础，不仅重塑了产业结构、引领了我国经济社会的新一轮转型升级，也对教育体系提出了全新要求。新质生产力聚焦于面向未来的现代产业发展，而教育恰恰是面向未来的事业;科技创新离不开高素质创新人才，而人才培养又深深植根于教育体系之中。因此新质生产力的提出，实质上是对我国教育体系发展的迫切呼唤，要求紧跟时代步伐，培养能够助力科技创新、适应并引领未来产业发展的高层次应用型人才。然而，传统教育模式在面对这一快速变化时，显得力不从心，亟待转型更新。

在此背景下，现代产业学院的高质量建设显得尤为迫切。作为深化产教融合，促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接的关键平台，产业学院的现实意义在于培养适应新质生产力需求的高素质创新型人才。通过教育资源与产业资源的双向整合，产业学院旨在构建一个以创新为核心、以产业需求为导向的人才培养体系，培养兼具扎实理论基础和较强实践能力的复合型人才，引领并推动现代产业向更高层次迈进。近年来，我国产业学院的建设在职业院校和应用型本科院校中呈现出蓬勃发展态势[2]。这一趋势的背后，离不开产业学院政策的有力推动。自2005年我国初步探索并建设产业学院以来，相关政策体系不断完善，逐渐从综合性政策中独立出来，进入体系化发展的新阶段。

一、渐进决策理论概述

纵观我国产业学院政策的变化历程，在政策内容、政策导向等方面均未出现较大波动，表现出较高稳定性。而渐进决策理论作为关键的政策分析模型之一，能够有力解释政策在不同阶段呈现的微观差异以及渐进变迁的原因所在[3]。

决策理论可追溯至20世纪30年代。最初流行的是完全决策理论，强调“绝对理性”，认为决策者可在全面评估各种行动及其潜在影响后，做出最佳决策。然而，20世纪50年代起，人们开始逐渐认识到完全决策理论过于理想化，其在实际决策中的指导作用相当有限[4]。在此背景下，美国经济、政治学家赫伯特·亚历山大·西蒙提出了“有限理性”观点。他强调，个体的实际行为并非完全理性的，决策者无法准确预测所有可能结果，因此只能在决策过程中尽力达到“满意标准”。在此基础上，查尔斯·林德布洛姆提出了渐进决策理论。他认为，个体行动受有限理性制约，尤其在政策成本高昂、运行新政策风险较大的情况下，决策者应对“元政策”进行“具有一定偏好的相互调整”。渐进决策理论在政策演进中展现出“按部就班”“水滴石穿”“稳中求变”原则，强调政策决策的循序渐进、演变速度的缓慢以及政策变迁的平稳推进，主张以“润物细无声”的方式将新政策、新变化渗透至社会各领域，避免大规模变革引发的社会抵制。

马廷奇、高雪平基于渐进决策理论，对我国职教高考政策进程和变革逻辑进行分析，并基于此提出未来路径[5]。吴肖、段鑫星二人对高校拔尖创新人才选拔政策的发展进行分析，认为前后政策以传承、反思、超越的方式循环往复、不断前进，并基于此从政策导向、决策主体、反馈机制几方面提出政策发展理路[6]。魏署光、吴柯豫二人使用渐进决策理论对我国创新创业教育政策的嬗变进行梳理，并从政策主体、客体、目标、手段、内容等方面归纳了政策变迁特征[7]。

同样用于政策变迁分析的理论还有多源流理论、间断-均衡理论、历史制度主义理论等。多源流理论对政策变迁的动力机制进行分析，认为问题流、政策流、政治流彼此交汇时，“政策之窗”即会开启，政策将出台或面临新一轮调整[8]。间断-均衡理论将政策发展阶段划分为政策均衡期和政策间断期，认为政策变化表现出长期渐进调整和突然快速变迁两种状态。历史制度主义理论则往往用于相对宏大、漫长的政策分析，认为政策在“正常时期”和“关键节点”分别受到路径依赖和重大历史事件影响[9]。相比之下，渐进决策理论能够动态呈现政策在不同阶段的微妙差异，更适用于分析发展历史较短且波动较为平稳的政策。基于对中国政府网、各部委网站的产业学院相关政策文件的研读，本文认为该政策呈现出“稳中有进”的发展态势，与渐进决策理论所持观点较为一致，因此运用该理论探析产业学院政策的渐进调适过程及变革特征具有较高适配度。

在产业学院政策语境下，渐进决策理论表现出较好的适应性。该理论强调的“按部就班”“水滴石穿”“稳中求变”原则，恰好与产业学院政策制定与实际执行中的各方需求与发展节奏相契合。产业学院作为我国职业教育系统与产业发展深度融合的产物，是深化产教融合的重要组织载体，其政策主体包括政府、高校、企业等。政策推进需要多元主体在各自有限理性基础上，进行相互调试和磨合。因此，相关政策的渐进变革，既能够确保政策的稳定性和连续性，又能够为产业学院创新发展提供足够机动空间。同时，渐进决策理论所倡导的“稳中求变”，也能够有效避免大规模政策变革可能引发的高校、行业企业及社会公众的排斥态度，为产业学院长久顺利推进提供保障。

渐进决策理论不仅能够动态呈现政策在不同阶段的微妙差异，且适用于分析发展历史较短且波动较小的政策。我国产业学院建设至今已有近二十年历史，通过对2005年来我国产业学院相关政策文件的梳理，本文认为该政策的演变过程总体呈现出“稳中有进”的发展态势，与渐进决策理论所持观点高度一致、存在较高匹配度。

二、我国产业学院政策的渐进变迁历程

二十年来，产业学院政策的发展历程反映了我国职业教育体系以社会发展需求为导向进行的一系列调整改进。为充分发挥产业学院在高层次应用型人才培养中的作用，配套政策也随之丰富起来。根据渐进决策理论，结合关键节点和不同时期的政策特征，将我国产业学院政策变迁划分为四个发展阶段。见表1。

（一）政策萌芽期：2005—2013年

《国务院关于大力发展职业教育的决定》强调了积极推动公办职业学校与企业开展合作办学，形成“前校后厂、校企合一”的办学实体[10]。有学者将这种“办学实体”视为产业学院的初期表现，因此可以将该文件视为产业学院的政策起源。2006年《教育部关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》明确提出“要积极推行与生产劳动和社会实践相结合的学习模式，把工学结合作为高等职业教育人才培养模式改革的重要切入点”，从教育模式的角度为产业学院发展奠定了基础。党的十七大报告提出“提高自主创新能力，建设创新型国家”的战略构想后，一系列关乎创新人才培养的政策相继出现。在这一时期，我国职业教育政策强调教学与生产相结合，在办学所有制方面呈现出从早期合作办学到混合所有制发展的转变趋势，产业学院建设初见雏形。

（二）政策探索期：2014—2016年

2014年，国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》，对构建现代职业教育体系提出了明确要求，强调了企业在职业教育中的办学主体地位，并支持企业以资本投入、知识共享、技术转移等方式共同参与办学并享有相应权益。这标志着国家正式将混合所有制引入职业教育体系，鼓励多元主体参与办学，首次提出了允许职业院校进行股份制和混合所有制探索。这为产业学院概念的提出与落实奠定了基础。2015年，教育部发布了《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》，明确支持企业与公办高职院校将合作关系延伸至混合所有制特色学院。同年10月，多部门联合发布的《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》创新性提出转型高校可与行业企业、产业集聚区共建共管二级学院的构想[11]，为探索建设具有混合所有制特征的产业学院提供了坚实的政策支撑。在这一探索阶段，社会各界对职业教育改革的呼声日益高涨，亟待通过政策引导和实践探索，推动职业教育体系向更加开放、多元、高效的方向发展。而混合所有制产业学院的提出与实践，正是对这一改革需求的积极回应。

（三）政策发展期：2017—2019年

党的十九大报告提出“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”后，国务院办公厅发布《关于深化产教融合的若干意见》，鼓励企业与职业学校、高校合作设立产业学院、创新基地和实践基地[12]。以《关于深化产教融合的若干意见》出台为标志，“产业学院”这一新型教育组织形态概念首次出现在国家政策文件中，为应用型高校产业学院建设提供了目标愿景和行动指南[13]。2018年，教育部联合工业和信息化部、中国工程院共同发布了《关于加快建设发展新工科实施卓越工程师教育培养计划2.0的意见》。该文件指出，在行业特色鲜明、与产业联系密切的高校，则应与行业企业共建现代产业学院[14]。“产业学院”也在“新工科建设”的相关政策文件中被提及，强调各高校应积极创新组织形式，提升社会服务水平。2019年，教育部等部门发布了《国家产教融合建设试点实施方案》，将建设产业学院视为深化产教融合的战略性举措[15]。

相较于上一阶段，此阶段产业学院政策文件开始密集出现，产业学院以创新教育组织形态的语句表述出现在政策文件中，并以产教融合子政策的形式融入应用型人才培养方案。但是，关于产业学院建设的专项政策仍占比较低，缺乏系统性，在政策话语描述上也较为宏观概括，缺乏可操作性。整体上看，此阶段政策的碎片化特征明显，尚未形成共同的价值愿景。

（四）政策突破期：2020年至今

在上一阶段基础上，2020年教育部办公厅、工业和信息化部办公厅联合印发《现代产业学院建设指南（试行）》，对产业学院的专业建设、师资建设、基地建设、产学研服务平台搭建等方面作出要求。这是关于产业学院的首部专门文件，意味着产业学院建设进入新的历史发展时期[16]。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，并提出推动学校和企业共建共管产业学院、企业学院，不断延伸职业学校办学空间[17]。在权威性政策安排下，产业学院以新型组织载体的形式融入其中，成为深化产教融合的有力抓手。在首批产业学院建设基础之上，2023年教育部开始推进第二批现代产业学院的建设工作。产业学院建设旨在培养适应和引领现代产业发展的应用型、创新型人才，强调人才的复合能力[18]。

在这一发展时期，我国产业学院政策进入了体系化发展阶段。一系列政策文件的制定和实施表明，产业学院建设融入现代职业教育体系中，体现出国家对应用型人才培养的高度重视;推动校企共建共管产业学院目标的提出，为职业学校办学模式提供了新思路。相较上一阶段，此阶段政策内容更具针对性和可操作性，不仅颁布了产业学院专项文件，还从课程设计、师资建设、平台设置等方面拟定了实施细则，为我国产业学院持续发展提供了机制保障。

三、渐进决策理论下我国产业学院政策特征

（一）政策目标逐渐明确

渐进决策理论强调政策目标的“积少成多”“水滴石穿”。随着经济社会发展对应用型人才的需求不断扩大，国家和省级政府层面不断完善产业学院相关政策，从最初的政策萌芽期到政策探索期，从政策集中发展期到政策突破期，产业学院政策在每个阶段都体现出了发展性和创新性，相对独立的产业学院政策体系逐步确立。

我国产业学院政策目标的演进体现出从探索性发展到明确化定位的累积过程。政策初期强调“校企合作、产教结合”，主要探索职业教育与产业需求对接的可能性，尽管未明确提出“产业学院”概念，但通过推动教学与生产深度融合，为后续产业学院的建设奠定了合作基础。在政策深化阶段，政策逐渐聚焦于办学主体的所有制改革，以推动职业教育体系改革为核心，初步明确了产业学院作为产教融合创新载体的潜在作用。在政策体系化发展阶段，政策目标进一步从宏观愿景深入到具体实践层面，在强调“产教融合、校企合作”的同时，明确了产业学院建设的总体方向和功能定位，即创新教育组织形式以服务高质量应用型人才培养。进入体系化发展阶段，政策目标呈现高度清晰化和系统化特征。《现代产业学院建设指南（试行）》对产业学院建设的多维目标提出了具体要求，将政策目标与国家创新驱动发展战略深度融合，进一步强化了产业学院在人才培养体系中的定位。

（二）政策参与各方多元协同

渐进决策理论认为，“在民主决策体制中，任何一项公共政策都是一系列复合性决策的产物”[19]，即科学决策应是政策主体与政策客体间的互动过程，两者基于各自立场传递诉求，并在相互协调后达至均衡。政、行、校、企作为关键的政策参与者，形成了错综复杂的利益网络，并通过良性互动达成动态平衡。

在政策主体层面，总体表现出多样化和层级化的特点。自2017年国务院办公厅发布《关于深化产教融合的若干意见》以来，政策主体呈现联动趋势。2019年，国家发展改革委、教育部等六部门联合发布的《国家产教融合建设试点实施方案》明确了深化产教融合的总体框架。但从政策的实际实施主体来看，政策发布仍以国家发展改革委和教育部为主，其他四部委参与度较低，这一问题在《试点建设培育国家产教融合型企业工作方案》中依然存在，多部门协同联动的作用尚未充分发挥。

在政策客体层面，产业学院建设高度依赖高校与企业的资源共享。企业作为市场需求的主要代表，关注毕业生的职业适应性和技能水平，能够为政策制定提供真实的用工需求和行业反馈。而高校则在专业建设、课程设计、师资培养和考核机制优化等方面承担关键责任，需要根据产业需求主动更新教育内容，以切实提升学生的就业竞争力。然而，当前政策仍主要聚焦于高校在产业学院建设中的主导作用，对企业的职责和权利表述不够具体。例如，一些省级政策虽然明确指出“学校是产业学院建设的责任主体，企业是合作主体”，但对于企业的具体责任和权益保障缺乏进一步阐释，影响了企业参与的积极性与深度[20]。

（三）政策内容愈发细化

在政策制定过程中，决策者通常基于历史经验和现有政策情景进行调整与创新，以确保政策变迁的连续性与社会适应性。产业学院政策的演进经历了萌芽期、探索期、发展期和突破期，各阶段内容聚焦于应用型人才培养与产业需求的结合。

在政策酝酿期，国家初步认识到高质量技术应用人才对经济社会发展和产业转型的重要意义，明确了职业教育办学所有制的改革趋势，首次将产业学院建设纳入公共政策视野。在政策发展期，国家高度重视产业学院的育人价值和经济意义，颁布了一系列政策推动其建设，并将其纳入产教融合的总体政策体系中，对建设规模、规格和质量提出了细化要求。在政策突破期，政策制定进一步聚焦于产业学院建设成果的巩固与优化，强调与经济社会发展及多元化技术技能人才需求的匹配。相关部门相继出台了教学和实践指导文件，从微观层面为人才培养提供更具体的操作指引。

但当前政策内容仍存在一些不足。例如，“宏观导向”功能明显强于“微观指导”作用，具体操作层面的创新性和差异化特征有待提升。尤其在政策条例的细化上，产业学院建设中对主体权责边界的明确、评估与监督机制的完备仍需加强。对具体实施路径缺乏操作性建议，存在模糊性。

四、我国产业学院政策的未来趋向

政策演变不仅是对既往成功经验的提炼与延续，也是对未来发展需求的积极迎接。从渐进决策理论视角来看，政策修正是一场永无止境、动态平衡的自我审思。我国产业学院政策在近二十年的发展中呈现出渐进式演进的特征，各阶段政策在传承与创新中不断完善。但同时可以看到，目前还存在政策主体相对狭窄、政策客体相对被动、政策内容尚不细致、政策工具配置有待优化等问题，这也为未来产业学院政策优化指明路向。

（一）政策主体：构建多元协同的政策供给格局

政策主体是政策的制定者和实行者。未来，应更加注重政策主体的多元协同。一是强化部门协同。推动多部门建立常态化协作机制，明确各部门在产业学院政策中的职责分工，避免政策执行中的重复与空白。二是赋予地方自主权。地方教育主管部门可充分结合地方产业结构与资源禀赋，单独发文因地制宜解决本地区具体问题，精准回应产业学院建设的利益诉求。

（二）政策客体：统筹兼顾各方利益诉求

产业学院政策的高质量落地需要多元客体的协同作用，这也决定了产业学院政策应具有普惠性，即政府在制定政策时，应将各参与者纳入政策责、权、利考量范围。一是强化企业主体地位。进一步明确企业在产业学院建设中的角色定位和责任边界，建立利益激励机制，如通过税收优惠、项目补贴等方式鼓励企业深度参与产教融合。二是促进高校与企业双向赋能。推动高校从单一的知识传授者向产业赋能者转型，通过产学研项目为企业提供技术支持;同时，鼓励企业将产业需求和实践经验反哺高校教育，形成“产学互促”的双向互动模式。三是贯彻“以生为本”理念。学生作为政策的最终受益者，应将学生职业发展需求作为政策制定的重要考量因素，提升政策设计的精准性和针对性。

（三）政策内容：细化政策标准，释放集成效应

产业学院政策不仅要解决教育现实问题，还应符合国家和地方的战略发展需求。因此，将应然状态的政策目标分解为实然政策内容时，应根据实际情况逐步调整和优化，保证政策内容的系统完整。

一是进一步完善政策的纵向实施细则。在国家层面发布的《现代产业学院建设指南（试行）》指导下，各省级产业学院应根据自身存在的关键问题作出具体和可操作的细化部署，为基层实践提供明确指引，而不是局限于对《现代产业学院建设指南（试行）》的复述或转述。二是持续细化产业学院政策的横向分类标准。因为不同领域、不同专业及不同学历层次的产业学院存在较大差异，在国家层面政策提供指导性框架的基础上，各地、各校应根据自身特点制定符合地方经济和产业发展的政策，形成既有指导意义又具特色的政策体系。

（四）政策工具：优化排列组合，提高协同效能

政策工具是连接政策目标和政策执行的桥梁。依据罗斯威尔和泽格菲尔德对政策工具的分类，可将产业学院政策工具分为供给型、需求型和环境型三类。在当前产业学院政策中，供给型工具应用较多，需求型和环境型工具相对不足，且三类工具的使用缺乏系统性与协同性。

一是提升供给型工具的精准性和公平性。供给型工具通过直接提供资源、服务或激励来支持政策目标的实现。在产业学院政策中，需进一步优化资金、设备等资源的分配机制，注重公平性与倾斜性，特别是加大对经济欠发达地区和中小企业的支持力度。同时，通过税收优惠、专项资金扶持等手段，激励企业深度参与产教融合。在使用供给型工具时，应强化奖惩机制，避免企业在产业学院建设中仅追逐眼前效益的短视行为。二是强化需求型工具的调节作用。需求型工具通过影响市场需求或参与者行为来推动政策目标落实落地。未来政策可进一步明确校企合作中的需求导向，以市场为牵引提升政策工具的实效性。例如，通过建立利益共享机制，推动企业更加主动地参与校企合作;通过定期发布行业需求清单，引导高校根据产业需求调整课程设置、研发方向和人才培养计划。三是加大环境型工具的支持力度。在产业学院政策中，应注重政策宣传和执行反馈的循环优化。一方面，加强政策解读与示范引领，推广实践经验，为地方高校提供参考;另一方面，构建开放的沟通反馈机制，定期收集政策执行过程中的意见，以动态调整和完善政策内容，为政、行、企、校协同合作创造更加有利的外部环境。

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An Analysis of Policy Changes in China’s Industrial Colleges Based on the Progressive Decision Theory

XIA Qing

（School of Public Administration， Hohai University， Nanjing 211100， China）

Abstract： Industrial college is a new organizational carrier for the training of applied talents，an important starting point for deepening the integration of enterprises with schools and universities，and a key path for empowering new quality productivity. The high-quality development of industrial colleges cannot be separated from the guarantee of industrial college policy. After combing the relevant policy documents and reviewing its development history，it can be found that the evolution of China’s industrial college policy shows the state of “progressive debugging”. Based on the theory of progressive decision-making，the policy of China’s industrial colleges shows evolutionary characteristics in four aspects： the basis of change，the goal of change，the subject of change and the effect of change. Using this theory to elaborate the change history and evolution characteristics of China’s industrial college policy has theoretical value for promoting the rational development of China’s industrial college construction.

Keywords： progressive decision-making theory; industrial college; policy evolution

（责任编辑：程勇）

作者简介： 夏晴（1999—），女，在读硕士研究生，研究方向：教育政策、高等教育。