台湾职业教育产学合作政策变迁：基于倡议联盟框架的分析

索磊

摘 要 在倡议联盟框架的视角下，台湾职业教育产学合作政策变迁受到外部因素（相对稳定因素和外部事件）的影响。以此为背景，台湾职业教育产学合作政策的子系统包含多个倡议联盟，各联盟之间在政策核心信念上存在不一致的问题，其突出表现就是人才培育和技术研发之间的抉择。因此，在明确“产学合作”真正内涵的基础上，明晰“产学合作”的可能性与局限性，厘清职业院校、产业界和政府的职责和义务，强化政策学习以达成政策核心信念的一致是提高产学合作政策成效的关键。

关键词 台湾；职业教育；产学合作；政策变迁；倡议联盟框架

中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）04-0039-05

产学合作对于职业教育的重要性不言而喻。台湾政府部门一向重视职业教育产学合作，先后出台了一系列相关政策。并且，随着社会的发展，还对一些政策进行了多次修正。目前学界已经出现一些关于台湾产学合作政策的研究成果，但是尚未发现运用“倡议联盟框架”来进行研究的文献。作为政策分析理论的新近发展，倡议联盟框架弥补了已有政策研究理论的不足，逐渐发展成为一个有力的政策分析工具。本文利用倡议联盟框架对台湾产学合作政策进行分析，希冀能够丰富对此项政策的理论阐释。

一、政策分析工具：倡议联盟框架

“倡议联盟框架”（Advocacy Coalition Framework，简称ACF）最初由美国政策学者萨巴蒂尔（Sabatier）于20世纪80年代提出，后来在与詹金斯-史密斯（Hank Jenkins-Smith）等學者的合作下，ACF发展为一个日臻成熟的研究政策变迁的理论体系。ACF弥补了以往政策分析理论的不足，确定了一个同时关注政策系统的外部影响因素和内在作用机制的分析框架。ACF以政策信念作为政治行为的因果驱动力，把政策信念分为三类：第一类是深层核心信念，其关涉的是基本价值体系，由根本的、规范性原则理念构成；第二类是与政策的基本战略和定位相关的核心信念，此类信念以实现政策子系统核心价值为目标；第三类属于次要政策信念，由各种必要的工具性决策和信息搜索构成，其目标是在特定政策领域实现政策核心信念[1]。政策信念发生变化乃至产生冲突的主要动态元素包括政策子系统的外部事件和内部结构[2]。

ACF已被成功运用于解释不同地域和不同领域的政策变迁，其适应性和假设不断得以验证，运用于教育政策领域的案例亦逐渐增多。具体到职业教育政策，已有研究者运用ACF对我国高职院校招生政策变迁进行了解读。但目前尚未发现ACF用于产学合作政策的研究成果。因此，本文尝试运用倡议联盟框架对台湾职业教育产学合作政策进行阐释。

二、政策概览：台湾职业教育产学合作政策的历史演进

台湾地区的产学合作政策大致经历了两个发展阶段。第一个阶段的重点是人才培养，第二个阶段则强调技术研发。这两个阶段并非截然分开，只是侧重点不同。一定程度上可以说人才培养的主题贯穿始终，创新研发则是知识经济出现以后的重点。

（一）聚焦人才培育阶段

台湾的产学合作政策始于20世纪50年代的“建教合作”政策。1950年颁布的《政府机关委托大学教授从事研究办法大纲》“首开台湾地区‘研究式建教合作的模式”[3]。1954年，台湾教育主管部门颁布《建教合作实施方案》，“成立建教合作委员会，负责建教合作的设计与推行”，旨在加强职业技术院校与企业的合作，培养生产一线急需的应用人才[4]。产学合作政策自此得以正式确立。此后出现了台中高工与电信局合作办理的“奖学金式”“委训式”建教合作和高雄高工采用的“实习式”建教合作[5] 。

1974年，台湾教育主管部门颁布了《建教合作实施办法》，并于1996年进行了修正发布[6]。2004年台湾教育主管部门订定发布《高级职业学校建教合作实施办法》，并且确定了高级职业学校论调式、实习式、阶梯式等不同方式的建教合作《教育作业规范》。2009年台湾出台第一期《技职教育再造方案》，“扩展产学紧密结合培育模式”是该方案所提出的十大策略之一[7]。2013年第二期《技职教育再造方案》启动，对技职教育进行统一规划，把人才培育与产业发展作为技职校院的办学核心，力图实现“产、学、研、教、考、训、用”的合一，产学合作共同培育优质人才[8]。

（二）强调创新研发阶段

台湾教育主管部门于2001年成立跨部会的“技专院校产学合作指导委员会”，研究制订推动技专校院产学开展合作的政策及策略[9]。自2002年起，台湾补助“研发能量及产学合作经验较丰厚”的6所学校各自成立“区域产学合作中心”，旨在以此“带动北中南各区之技专校院推动产学合作，协助伙伴学校建立产学合作环境，并协助营销及产学媒合，以达成产学合作资源整合以提升区域产学绩效”[10]。自2003年起，通过评选，先后在技专校院成立了40所技术研发中心，对焦相关产业技术研发[11]。2004年，台湾技术及职业教育司公布了《专科以上学校产学合作实施办法》。该《办法》对产学合作作出如下界定：“产学合作系指专科以上学校与政府机关、各级学校、事业机构、民间团体、学术研究机构等合作办理下列事项：一是各类研究发展及其应用，包括专题研究、检测检验、技术服务、咨询顾问、专利申请、技术移转、投资持股、创业育成等。二是各类产学合作之教育、培训、研习、研讨、实习及训练。三是其他有关产学合作事项。”[12]不难看出，尽管产学合作包括技术研发和人才培育两个方向，但与以往强调“人才培育”建教合作政策相比，产学合作强调的是“技术研发”。

2005年，台湾教育主管部门修正发布《推动技专校院与产业园区产学合作实施要点》；2006年，试办“产学携手合作计划”并订定发布《大专校院产学合作实施办法》；2007年，正式发布《技职教育推动产学携手合作实施计划》。2012年，教育主管部门对《大专校院产学合作实施办法》进行修正，并把名称改为《专科以上学校产学合作实施办法》，拓宽了政策所涵盖的学校类型，把本科院校也纳入进来。产学合作牵涉面甚广，以往大专校院在此方面表现不佳，近年来各院校的研发能力有了较大增长，说明台湾产学合作政策取得了一定成效。

三、变迁逻辑：倡议联盟框架视域下的台湾产学合作政策变迁

（一）产学合作政策变迁的外部影响因素

倡议联盟框架自提出以来，也在不断完善的过程之中，先后形成了四个版本。其最新修正版（2007年版）对外部因素作用于政策子系统的机制进行了更明确的阐释，外部因素包括“相对稳定的因素”和“外部事件”两部分[13]。

1.台湾产学合作政策子系统的稳定变量

长期来看，政策总是处于不断的变迁之中，虽然这种变迁与时事的发展变化存在更直接的关系，但这种变迁的背后仍然存在着相对稳定因素的影响。倡议联盟框架涉及的相对稳定因素包括如下方面：

一是问题的基本属性。总体而言，教育包括“文化的教育”（education for culture）和“职业的教育”（education for work）两大类型。自学校产生起，文化的教育（博雅教育）就成为教育的唯一或主要内容；学校式的职业教育则是在第一次工业革命后才产生，到了第二次工业革命，职业教育才确立其在学制中的地位[14]。教育的功能主要体现在促进个体发展和促进社会发展两方面。如果说文化教育侧重个体发展，职业教育则把个体发展与社会发展紧密结合起来；教育培养社会生产所需之人力，职业教育把教育和职业结合在一起。因此，产学合作是职业教育不可回避的关键问题；只是不同的社会历史条件下，具体的内容和形式不同。产学合作政策是技职教育发展的重要课题，对职业教育的发展具有决定性影响。

二是根本的文化价值和社会结构。台湾存在着根深蒂固的“重学术轻技职之传统士大夫观念”[15]。在文化传统上，台湾与大陆一脉相承，台湾的多数家庭不论经济条件如何，“都尽其所能供子女上学，以求得最高学问”[16]。基于这种学而优则仕的思想，升学风气久盛不衰，就业求职文凭挂帅，这对职教体系冲击很大。就技术人力在社会机构中的分布而言，台湾97.8%以上为中小型企业、“博士级之高级研究人力有78%以上主要分布在大专院校及研究机构”[17]，就职于产业界的高级技术人力非常有限。

三是自然资源的分布。自然资源分布影响着产业结构，进而也就影响着职业教育的发展。“台湾土地狭小，自然资源贫乏，客观条件有限。”[18]这就决定了台湾初期劳动密集型的代工加工产业发展模式，以及知识经济出现后，对创新研发的渴求。因而，台湾职业教育产学合作政策变迁的背后，隐藏着资源的制约因素，且这种影响力是恒定且难以改变的。

四是基本法律结构。台湾职业教育产学合作政策无法摆脱总体法律结构的影响，教育政策法规对产学合作政策的影响主要通过台湾的教育与科技相关法律和政策体现出来，如职业教育的各项立法、教育法等。台湾地区自政治解严以后，“各政党和议会议员对教育行政机关积极运用监督与立法权，透过这种力量影响教育决策”，“各党及各当选人，透过民意代表身份”，“对一般政策有重要的发言和决定作用”[19]。台湾2001年通过了《科技基本法》，“明确指出智慧财产权与成果的归属，从国科会转移到研究机构或企业所有，激励了学校和业界有更多的合作计划”[20]，1976年，修正发布《职业学校法》《专科学校法》《补习教育法》；2010年，修正发布《大学法》《专科学校法》，这一系列法律构成台湾产学合作政策的基本法律框架。

2. 影响政策子系统的外部（系统）事件

一是社会经济条件的变迁。依据社会经济发展状况，台湾的社会经济条件变迁可以分为五个时期：工业社会萌芽时期、殖民式工业社会形成时期、劳力密集工业社会形成时期、劳力密集工业社会时期、技术密集工业社会时期[21]。伴随台湾社会经济发展的是对产业从业者技术条件的要求逐渐提高。从过去对于技术含量低的体力劳动者的需求，发展到对于初级、中级技术人力的需求，至今对于高级技术人才的需求。台湾的职业教育机构也经历了职业学校、专科学校、技术学院及科技大学的发展。相应地，台湾职业教育的产学合作政策则经历了由关注人才培养到重科技研发的转变。

与之相应的“外部（系统）事件”则是社会经济条件的变迁，伴随着信息技术的发展和知识社会的到来，台湾产业发生了由原料加工、代工等劳动密集型向高科技高附加值的技术密集型工业的转型。此外，台湾近些年来的少子化现象也对职业教育发展造成了很大影响，加上高等教育招生人数的增加，报考技职院校的人数逐渐减少。

二是公共舆论的变化。20世纪80年代起，伴随着台湾社会的富裕化和中产阶级的兴起，社会文化价值也发生了变化。中产阶级已不满足基本的生活需求，而是更积极地参与社会活动，争取自身权益，对教育提出了更高要求[22]。民间教改团体逐渐成立，“直接对政府提出建言或透过政治力积极参与政府的教育政策”，“教育改革的压力，已经不是来自主政者或政府的经建发展蓝图，在野政治力量、民间教改力量及社会中产阶级所汇集社会力量，对于政府的教育改革形成一股很大的压力”[23]。公众关于职业教育的观念并没有发生根本性的变化，依然表现为不愿意读职业学校而要读大学，认为职业教育地位低。比起技术工人或技术员来，更倾向于产品研发人员和工程师。

三是系统内占统治地位的联盟变化。产学合作的政策子系统涉及政、产、学、研多种成分，政府部门主要包括国科会、教育部、经济部、劳委会等，产业界则涉及不同行业和领域的大、中、小型企业，学校则不仅包括职业学校、专科学校、技术学院、科技大学，还包括附设技术系的大学，“研”则指各类研发机构。此外诚如上文所言，在野政治力量、民间教改力量亦是产学合作政策的重要影响力量。以往，政府部门无疑在产学合作政策的制定过程中占主导地位，但随着台湾整体社会经济的变化，民间力量在政策制定過程中的影响日益增大。就学校类型而言，随着一些职业学校升格到技术学院，部分技术学院升格为科技大学，对产学政策的影响由过去的职业学校占主体转变为高等院校占主体。

四是来自其他政策子系统的决策和影响。职业教育与经济建设密切相关，因此，台湾的经建政策也影响着职业教育产学合作政策。产学合作政策需要政府部门的协调和投入，经济建设总体计划决定了政府对职业教育投入的多少；同时，执行经建计划的经费预算需“立法院”进行审议。各利益团体在经建政策制定及其实施过程中有不同的利益诉求，这些都间接影响着产学合作政策的变迁。

（二）台湾产学合作政策变迁的倡议联盟及其信念

各倡议联盟的信念存在不同，大致可以分为三类：强调人才培养、强调科技研发、二者并重。强调人才培养的倡议联盟包括各技专院校、劳委会和职训局；强调科技研发的倡议联盟则包括：国科会、科技大学、综合性大学等；台湾教育主管部门秉持的是二者并重的立场。学校则根据不同层次分别持有三种不同的立场：中等职业学校和专科更多地强调人才培养，科技大学和综合性大学则偏向创新研发，而介于中间的技术学院则倾向于二者兼顾。

表1 不同倡议联盟的政策信念

机构 收益与付出 政策诉求

学校 收益 人才培养（业界的师资、设备、真实的工作情境）（中职）；科技研发的实验场所（大学）

付出 付给企业实习指导费（中职）；知识产权转让费（大学），为企业培训在职员工

产业 收益 技术（技术密集型企业）、廉价劳动力（劳动密集型企业）

付出 研发费用（技术密集型企业）、保障性工资（劳动密集型企业）、意外伤害风险

政府 收益 社会经济的良性发展；科技创新（国科会）；人才培养（劳委会和职训局）二者并重（教育主管部门）

付出 投入资金

整体意义上推动产学合作政策的是教育主管部门，其所持的政策信念是：通过企业界与技职校院相结合，一方面能够“为产业培养专业技术人才”，另一方面则可以“充分运用学校与业界资源，共同研究开发新产品与新技术，协助产业升级并厚植产业竞争力”，同时亦有助提升技专校院自身的竞争优势，“建立技职教育务实致用特色”[24]。

国科会对于产学合作的认识则与教育主管部门存在差异。国科会所推动的产学合作“主要着眼于技术研发层面”，把大学区分为三类：“具研发潜能之大学、具产学研发特色及地区经济结合潜能之大学、具产业服务潜能之大学”，相应的推动策略分别为：产学合作绩效激励方案（10所学校左右）、区域产学连结绩效计划（20～25所学校）、区域产学中心及技研中心补助计划（40所学校左右）[25]。不难看出，其分类的依据就是各大学的科技研发实力。可见，在产学合作政策的核心信念方面，国科会首要看重的是技术研发与创新，人才培养则在其次。积极推动产学合作是台湾科技部的工作项目之一，但其关注的也只是“支援学术研究及产业技术”[26]。总体而言，“政府所支持引导的产学计划仍以技术研发为主，人才培育的配套措施较少；而且人才培育的推动单位属劳委会（职训局）较为积极且较具成效”[27]。

台湾的学校积极配合政府与业界推动产学合作，踊跃参与产学合作项目[28]。但因学校的办学层次不同，学校对于产学合作政策的信念存在差异。中等职业学校主要是培养初级技术人力，关注的是人才培养。而科技大学和综合性大学则更注重科技创新。

相比较而言，企业对于产学合作的意愿低于学校和政府部门。企业出于追求利润的考虑，总是在计算投入和产出，产学合作政策，尤其是人才培养方面，企业似乎很难从中获利，除非把实习生当作廉价劳动力。尽管出于社会经济发展的长远考虑，产学合作具有重要意义，但只有具有强烈社会担当意识的企业才能够认识这一点，并采取行动。因此，“企业端支持的产学合作须大力开发与推动”[29]。

四、结论与反思

台湾产学合作政策取得了一些成就，但同时也存在着一些问题。这些问题主要表现为政出多门、缺乏统筹，未能形成合力，一定程度上削弱了产学合作政策成效。其背后原因则是不同政策制定者和其背后的推动力量形成了不同的倡议联盟，这些联盟在政策的核心信念上存在偏差，在内部意见、关注点、兴趣、利益方面存在不同，从而在一定程度上影响了产学合作政策的有效性。政府部门，不同性质、参与产学经验不同、以及合作性质不同的企业、学校，对产学合作的需求和实施成效的看法均存在差异[30]。

因此，“在制度面须思考如何将政府多头马车的制度整合成更有效率、更有前瞻性的推动机构。至于实务面则须针对提升教师执行产学合作的诱因及吸引企业界投入产学合作的诱因上加以规划落实。”[31]因此，成立跨部门的产学合作协调机构，搭建产学合作的交流平台，使各政府部门、产业界、学界、社会机构均有发言和表达意见的机会，强化政策学习以达成政策核心信念的一致，才能够进一步完善产学合作政策，使之更符合社会需求，并且使政策落到实处。

政策演进与社会政治经济格局、发展状况有着密切关系。适宜的政策能够推动社会和经济的发展，反之，这种推动作用就会缩小，甚至成为阻碍发展的因素。台湾的产业正处在由劳动密集型转向技术密集型和高新产业的过程之中，职业教育的产学政策在经受这些因素影响的同时，也在促进社会发展中发挥重要的作用。倡议联盟框架在分析政策子系统不同倡议联盟的作用机制的同时，也兼顾了影响政策变迁的外部因素，为充分认识产学合作政策变迁提供了新的视角，从而为完善相关政策提供了可能。

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