校院两级管理体制改革的现实梗阻与实践进路

摘" 要：深化校院两级管理体制改革是现代大学制度建设的本质要求，也是我国“放管服”改革在高校内部治理体系中的具体聚焦。文章分析进入“深水区”的校院两级管理体制改革的现实梗阻，指出资源难下放、权责零博弈、主体不清晰等原因是校院两级管理体制改革的现实困境，提出破除困境的实践进路是政策资源与经费资源的灵活多元下放，构建与资源下放并行的监督及考核机制，实现多体联动、指导前置、加强监管、机制配套的改革保障体系。

关键词：校院两级管理体制改革；现实梗阻；实践进路

校院两级管理体制改革是完善现代大学制度的要求下破解学校发展体制机制障碍的有力举措，是新时代背景下高校实现自身治理体系和治理能力现代化的本质要求，是当今世界百年未有之大变局背景下加强中国特色高等教育国际竞争力的时代之需。从2014年起，以上海交通大学为代表的一批高校开展了校院两级管理体制改革的探索和实践。改革至今已步入“深水区”，破藩篱、引活水的现实效果，遭遇的现实梗阻和实践进路值得深刻探讨。

一、校院两级管理体制改革的现实梗阻

校院两级管理体制改革以激发院系办学积极性为目的，都主张通过建立有效的内部管理机制，激发学校基层学术组织的创新活力，最终提高学校整体的办学效益和办学水平。［1］但现实中的改革仍面临重重梗阻。

（一）资源难下放

学校对权力和资源是否放心下、放得下、放到位，学院是否愿意接、接得住、用得好等问题依然存在顾虑。学校需要确保学院具备良好的改革能力与完善的改革举措之后才会下放资源。部分学院担心改革导致矛盾无法破解，问题需要追责等。学校顾虑与学院担心的双重藩篱导致各项资源难以下放。若不跨越此核心屏障，学院办大学的理想将沦为空想，并将陷入以往简政放权改革中“一放就乱、一乱就收、一收就死”的怪圈与窠臼。［2］如何确保资源有需则放、能接就放、当放则放、应放尽放、依法下放、接住用好，是推进改革的首要任务。

（二）权责零博弈

校院两级权责关系尚未理顺是校院两级管理体制改革的问题之一。［3］学校对于资源和权力不敢放，部分职能部门不想放，放虚不放实，放权不同步，甚至明减暗增、边减边增，以致学院主体地位被弱化甚至虚化，责大权小。部分学院将获取校内资源的多寡理解为学校对其认可程度的大小，形成了既要权又要资源的攀比心态，造成了对办学资源的非理性需求，导致资源配置效率低甚至资源浪费。

（三）主体不清晰

从世界高等教育发展历史来看，“校为统筹协调，院为办学实体” 是世界一流大学普遍采用的治理模式。［4］但是改革中过分强调学院的改革主体作用，各职能部门以旁观者和评价者的身份观望改革。部分学院责任意识不强，破藩篱、引活水的信心不坚定，举棋不定、改改停停，被动盲目、行动迟缓，自我发展、自我约束的机制尚未建立。学校不能以管理者的身份自居，把审查改革方案和考核改革能力无限前置于放权实为。对于资源和权力，学校与其质疑学院接不住、用不好，不如思考如何保障学院接得住、用得好。各职能部门并非改革的旁观者和评价者，而是指导学院改革的智囊团。

（四）改革意味弱

部分学院的改革措施与常规工作区别不大，改革意味弱，破旧立新的力道不足，没有认真审视和科学分析制约学院发展速度和质量的痛点、难点、堵点，没有找准破解难题的主攻方向，改革目标过低，改革驱动力不足。学院仍需思想再解放、亮点再提炼、目标再攀高、问题再聚焦、举措再落地，区分常规工作和改革举措，增强改革味道，紧盯目标出实招，积极谋划亮新招，破除桎梏见真招，力求实效解难题。

（五）机制不健全

学校方面，支撑改革的服务体系不完善、配套措施不健全、校院职能分工不清、落实责任不实、监督管理不力、评价尺度不明、保障激励不足等。学院方面，内部支撑改革的体制机制不完善，权利资源的合理使用方案与程序、资源分配与调控的实施办法和配套制度、制约权力的民主监督等相关体制机制有待构建。机制体制不健全使校院对于改革想为不敢为。

（六）动力不强劲

部分学院认为，是否改革都不会影响学院办学正常运行，因此对存在问题表现出得过且过、模棱两可的态度，解决问题时不疼不痒，明哲保身。学院改革的动力问题导致改革推进缓慢，停滞不前。改革虽不能决定学院的生死存亡，但能决定其荣辱兴衰。不改革，看似“风平浪静”，实则“波涛暗涌”，严重制约创新驱动。

（七）共性矛盾大

学院在建设发展中存在共性的发展难题，例如高水平、国际化拔尖青年教师缺乏；考核评价体系矛盾突出；重科研、轻教学普遍存在。对应学院发展的共性问题，学院对政策资源和经费资源有共性需求，如对教师引进、考核、晋升等人事自主权；制定学科个性化考核周期与评价标准；实行同行评价和国际评价；要求教学专项经费，构建教学与科研并重的激励机制；专项改革经费自主统筹权，以一揽子形式下拨。

二、推进校院两级管理体制改革的实践进路

（一）聚焦改革重点，紧抓入口端和出口端关键环节

1. 资源下放：释放管理重心下沉利好

校院两级管理体制改革核心在学校放权、放资源。学校要坚定改革魄力，按照有需则放、能接就放、当放则放、应放尽放、依法下放的原则，以放权为常态、以不放为例外，做到“真放权、放真权”。

坚持问题导向，取消资源和权力从“给学院端菜”向“让师生点菜”转变。按上述原则，提出经费资源下放“两结合”模式、权力资源下放“三步走”模式。

（1）经费资源下放“两结合”模式

模式1：“常态化支持”与“竞争获取”相结合。对于班子强、后劲足、规划明晰、体量较大、实行综合改革的学院，给予常规资源，保障基本办学正常运行。在此基础上，按照资源“随改革走”“随贡献走”的原则，通过自主申报、竞争获取的模式给予专项改革经费，加大对拔尖创新人才培养、师资队伍建设等重点改革领域的支持力度。职能部门加强经费预算编制的指导、使用过程的监督、产出绩效的考核。该模式能够缓解一揽子经费给学院带来的压力和矛盾，减少学校资源配置风险，同时起到激励学院的目的。

模式2：“全额包干”“模块包干”与“柔性约束”相结合。对于体量小、学院新、矛盾少、关系单纯的学院，实施“全额包干”的经费包干制。一是经费用途包干。学院围绕改革建设重点任务明确资金投向，精简预算编制流程，制定改革期和年度的经费预算。学校审核通过后，将全部办学资源打包整体下放。二是经费使用包干。经费支出不设条目比例限制，学院可根据自身实际需要及重点建设内容，自主调剂、自主统筹经费使用、分配、支出范围。

对于实行专项改革的学院，实施“模块包干”模式。学院提出某项专项改革经费申请，不必提出详细预算，只需列出所要求的模块项并解释其理由即可。在校院沟通的基础上，学校根据工作量、实际需要、成果效益等决定模块预算额度。学院在批准的预算额度内、不改变经费用途的前提下，自主统筹、灵活使用资金。该模式可以扩大学院自主统筹安排经费的自主权，改变以往经费条块分割的弊端，灵活预算调整经费，提高资金使用效率。

实施经费包干制同时，学校要对学院进行柔性约束。要求学院建立相关经费的有组织、有规划的使用机制，围绕改革建设的重点任务加强投入，避免将“学校先划拨职能部门，职能部门再向学院划拨经费”的模式简单变为“学校直接向学院划拨经费”的模式。突出经费取得的成果效益，构建经费使用绩效评价机制和绩效问责机制。建立学院信用体系和信用考核制度，对违背诚信的行为零容忍。构建经费信息公开机制和经费使用内控机制。对于周期长、不确定性大的经费投入，实施中长期绩效评价机制和跟踪评价机制。

（2）政策资源下放“三步走”模式

第一步，确权。学校自上而下梳理校院责权清单，将各项事务分为已下放、不宜下放和经协商后可下放三类，并向学院明确公开。第二步，规权。学校就学院预达成的目标任务与各学院充分协商讨论，按照目标管理、权责一致原则，基于学院的学科特性、发展阶段和发展意愿等制订学院改革目标。学院以改革目标为牵引提出发展事项，以发展事项为牵引提出所需政策，学校以目标为导向规制权力下放范围。第三步，授权。针对学院所需政策，学校与学院达成共识后正式签署授权协议。建立相应的权责一致和问责机制，形成明确获取资源所对应的预期效果和应承担的责任，形成目标管理责任书，作为管理和考核的依据。

2. 严格考核：拧紧绩效评价的增压阀

（1）目标考核+过程监控。综合考虑学校总体建设目标、改革发展需要、学院个性化发展需求、学院发展基础与现状、改革选项和学院发展阶段的匹配度等因素，制订学院目标管理方案和考核办法，将宏观目标落实到具体工作中。做好目标执行的“双向监控”。一是学校对目标实施的实现程度进行跟踪反馈，监督学院办学过程成本，学院对于实施过程中发现的问题及时反馈。对于不能达到资源预期使用效果的，及时调整资源配置的范围及力度。二是学校对目标执行进度进行跟踪反馈，定期对学院执行情况进行通报，发现问题及时纠正，建立全生命周期和全闭环的监控和评估。

（2）定量考核+定性考核。根据发展目标，设置考核的定性指标和定量指标，以及定性和定量指标占比权重。定性指标包括改革执行情况、目标完成程度、组织管理水平、发展创新能力、社会经济效益。定量指标根据改革具体事项确定，如教学类国家级教学成果奖项数等。

（3）分类考核+分层考核。实行弹性评价和考核方式，在“尊重客观、尊重现状、突出发展”的基础上，制订分层次的学院各类量化评估体系。根据改革类型和改革内容，制订分类别的考核评估体系，实行个性化和差异化评价。

（4）阶段性考核+周期性考核。设定改革周期，综合改革以3—5年为周期，专项改革以1—3年为周期，视改革事项和复杂程度确定改革时限，注重显现改革成效和成果。阶段性考核指标包括目标完成进度、经费使用进度、阶段性成果的考核。周期任务考核指标包括奖励、成果转化等。建立资源使用绩效评价制度，实行资源分配的动态调整，考评结果直接与后续资源配置挂钩，并与院领导的晋级、奖惩、绩效工资挂钩。

（二）构建改革保障体系，确保改革行稳致远

1. 理念先行：塑造校院协同治理理念

高校治理体系是一个协作组织系统，协同意愿、共同目标和信息交流是组织的三要素。理念是行动的先导，校院两级管理体制改革首先要进行理念革新，推崇校院协同治理理念，构建全院校价值链的治理理念体系，将理念供给侧变革作为改革的“先手棋”。在协同治理理念下，学院将主动要求发展，积极谋划发展，创新驱动发展，主动承担学校战略目标和战略任务。校院将通力协作、齐抓共管、彼此配合、各司其职，确保改革的系统性、协同性和整体性。

2. 多体联动：构建改革发展共同体

改革中不应存在被动懒散、“等靠要”的客体，而应构建学校、职能部门、学院、师生广泛参与，积极谋划的多元主体联动机制，释放各方活力，构建人人皆主体、人人献智慧、时时皆契机、处处焕生机的生动局面，激发一切改革创新源泉充分涌流。改革需要校院“双轮”驱动、多模块“双主体”联动，校院都不能置身事外，也不能一厢情愿，要从改革的火车头过渡到改革的动车组。

3. 指导前置：发挥职能部门指导主体作用

改革宏观指导是职能部门自我革新的“当头炮”。职能部门应充分发挥智囊团的主体作用，协同联动，分模块组成人才培养、科学研究、国际合作、学科建设等改革指导小组，紧密结合国家有关“放管服”和高等教育改革要求、兄弟高校的先进做法、自身专项工作的优秀经验，对学院改革提供专门指导，确保改革方向不偏离，改革道路不变化，改革力度不减弱，改革措施有新意。同时注意指导的前置性、持续性和先进性。指导要前置于学院的改革思路，争取想在前面，走在前列。实施事前、事中和事后的全过程和全链条指导，注重改革前的思路启迪、方向指引，改革中的破立助攻、需求满足，改革后的经验推广、反馈问效。

4. 加强监管：促进职能部门与学院自我革新

放权不是放手，不是放任，更不是一放了之，要放管结合、放管并重、严放结合。“放管服”改革是助推政府治理改革的重要内容，是推进政府治理现代化的重要抓手。［5］学校制定内部“放管服”规章制度，加强和改进事中事后监管，实现监管制度化。通过监管督察督办，对改革进展进行“台账”管理。对未完成任务和推动改革不力的学院启动问责机制。通过监管达到督查督办和遏制滥权的双重功效，防止改革推进遭遇形式化、任务化、惰性化、利益固化等“软抵抗”。学院要建立权力和资源规划使用的内部监督体系，实现学校对学院的监管和学院的自我监管相结合的双重监管。

5. 机制配套：加强政策供给侧结构性调整

建立容错纠错机制，划清可容与不容的界限，认定容错情形，激励改革、保护担当，为改革创新干事业的学院吃下“定心丸”，构筑“大后方”。建立奖惩问责机制，把改革事项纳入干部考核与问责的重要内容，同时构建舆论监督、师生监督、学校监督和制度监督网络体系，督促领导干部在其位谋其政，有位必当有为。建立改革激励机制，区分改革积极性强的学院和改革意愿弱的学院，对于改革学院给予资源和权力的奖励。建立风险评估机制，制订资源投入的风险评估制度，把资源投入的程度和改革失败的承受度结合起来，确定风险等级，运用评估结果，实施决策跟踪，处理好改革发展和安全稳定的关系，找准改革、发展和稳定的最佳结合点。

三、结语

文章提出了资源难下放、权责零博弈、主体不清晰等是校院两级管理体制改革的现实困境，指出破除困境的实践进路是政策资源与经费资源的灵活多元下放，构建与资源下放并行的监督及考核机制，构建多体联动、指导前置、加强监管、机制配套的改革保障体系，为校院两级管理体制改革的路径提供借鉴。

参考文献：

［1］ 杨颉. 协同治理 协议授权——探索校园二级管理改革新路径［J］. 中国高教研究，2017（03）：12-16.

［2］ 王一兵. 如何走出高校放权“一放就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈［J］. 苏州大学学报，2015（01）：124-127.

［3］ 蔡蕾. “院为实体”校院两级管理体制改革的三个方向——基于中美研究型大学的比较研究［J］. 高教探索，2017（11）：83-88.

［4］ 周光礼. 中国高等教育治理现代化：现状、问题与对策［J］. 中国高教研究，2014（09）：16-25．

［5］ 孙杰，郑永丰. 政府治理现代化视阈下“放管服”改革的路径［J］. 科学社会主义，2020（01）：117-122.

（荐稿人：朱继宏，西北工业大学发展规划处处长，教授）

（责任编辑：杨毅恒）

基金项目：本文系陕西省软科学研究计划项目“新文科视域下高校哲学社会科学科研创新的政策与战略研究报告”（项目编号：2022KRM099）；西北工业大学教育教学改革研究项目“新时代高校思想政治教育话语体系构建研究”（项目编号：2023JGZ32）阶段性研究成果。

作者简介：刘婷婷（1989—），女，硕士，西北工业大学发展规划处改革发展办公室主任，助理研究员，研究方向为高等教育。