中国式职业教育产业学院的“六难”与“六解”

郭巧云 杨静 翟炜翔 龚子珊

摘要：发展中国式产业学院是国家职业教育产教融合走深走实的试水破冰之举，是中国职业教育体制机制改革的重大举措。通过对中国式职业教育产业学院宏观政策进行探索，深入剖析了产业学院建设现状，结果显示产业学院建设存在公益性与私益性的矛盾、独立性较差、教师积极性难调动、无法自负盈亏、国有资产流失、运行灵活性差的“六难”问题。针对“六难”问题，提出产业学院建设的“六解”，即公益属性与私益性并存、独立资产管理、完善评价激励体系、创新体制机制建设、明确产权归属、增强独立运行能力。通过这“六解”有利于打造产业学院多元主体命运共同体，推动中国式产业学院高质量发展。

关键词：职业教育；产业学院；产教融合

职业教育是服务国家战略、服务区域经济发展的一种教育类型，其主要特征是产教融合，其中产业学院是职业教育深化产教融合的有益尝试。具有混合所有制特色的产业学院在国务院国发“职教二十条”中被先行提出，在教育部提质培优行动计划中进一步明确了其特点，建立混合所有制特色的产业学院是校企深度合作共建校企命运共同体的标志，也是职业教育体制机制改革的试水破冰之举。

产业学院是政、行、企、校为了实现产教融合和校企共同育人，由多方主体共同投资的职业教育办学机构，是中国职业教育体制机制改革的重大举措。为了解产业学院建设现状及存在的问题，并提出相关的对策和建议，课题组从职业教育的视角入手，综合运用政策分析、文献调研、实证研究等方法开展了“中国式职业教育产业学院现状调查与思考建议”调查研究。

一、基于混合所有制职业教育产业学院的探索

改革开放后，非公有制经济发展壮大，多种所有制经济共同发展，为混合所有制办学体制改革提供了基础。2014年5月，国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》明确提出积极探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学，混合所有制办学由“自发探索”阶段向“积极探索”阶段转变。职业教育产业学院作为混合所有制改革的重要表现形式，也是高职院校集合企业、行业、政府等不同组织联合办学的产教融合载体，为混合所有制办学提供了支持。随后，在教育部、国务院办公厅等出台的《高等职业院校创新发展行动计划》《关于深化产教融合的若干意见》《职业學校校企合作促进办法》《国家职业教育改革实施方案》等重要文件中，均提出支持职业院校混合所有制办学的基本要求，其表述也由“探索发展”到“鼓励发展”。2020年发布《现代产业学院运行指南（试行）》，进一步明确了产业学院的建设原则与七大建设任务。2022年，《职业教育法》从立法的角度明确了对深度参与产教融合、校企合作的企业给予奖励、税费优惠等激励政策，使建立产业学院的体制机制的探索更加清晰与成熟。这一系列重要文件中关于混合所有制办学的基本要求，构成了产业学院办学的基本政策。

在国家政策的推动下，全国各地在职业教育领域纷纷开始探索职业教育混合所有制产业学院的建设。为加快推进混合所有制改革，把产教融合走深走实，山东省在全国职业教育混合所有制改革实践探索中最先发布了具有可操作性和规范性的《关于推进职业院校混合所有制办学的指导意见（试行）》，对本省职业院校混合所有制办学起到了重要的指导作用，同时也对其他省市混合所有制办学及相关政策制定起到了示范引领作用。在江西省出台的混合所有制办学意见中提出按照中央“三个区分开来”精神建立容错纠错机制，支持、鼓励职业院校探索校企合作、产教融合的新模式，将学校事业发展与当地产业需求结合，探索多元、开放、融合的办学新模式。随后，辽宁省也提出鼓励支持企业与公办职业院校进行混合所有制合作，推进校企协同育人，为数字辽宁、智造强省建设提供技术技能人才支撑。以上各省产教融合政策的出台对混合所有制产业学院的建设做出了可操作实施的具体要求和规范样式。

二、中国式职业教育产业学院的建设现状

从2014年国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》明确提出积极探索发展股份制、混合所有制职业院校到2019年《国家职业教育改革实施方案》明确提出“鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构”，国家开始积极鼓励混合所有制办学，混合所有制办学也由“积极探索”阶段迈入“鼓励发展”新阶段。各省市为突破政策瓶颈，以实际行动鼓励混合所有制办学，河北、山东先后出台《职业院校股份制混合所有制办学试点方案》《关于推进职业院校混合所有制办学的指导意见（试行）》，从办学形式、办学管理等多个方面对混合所有制办学予以规范。此时，山东化工职业学院则迈出了公办高职院校整建制混改的步伐。

通过梳理文献，公办职业学校与行业企业等社会力量开展的混合所有制办学主要分为三类。第一类是职业学校引入行业企业等社会力量资本，对学校进行整体改制，成立具有独立法人资格的混合所有制学校。例如2020年，山东化工职业学院启动混合所有制改革，山东水利发展集团有限公司“牵手”山东化工职业学院，进行了公办高职院校整建制混合所有制改革，这也是大型国企参与公办高职院校整建制改革的破冰之举［1］。第二类是职业学校二级机构或者以某个专业为载体引入行业企业等社会力量，设立不具备独立法人资格的混合所有制二级学院（产业学院），例如山东畜牧职业学院围绕专业办产业，建成了“从牧场到餐桌”全产业链专业群体系，使专业建设有了产业支撑［2］。第三类是职业学校以生产性实训基地或者技能培训基地与企业共建，例如成都工业职业技术学院以装备制造学院精密制造校内生产性实训基地建设，引进具有行业代表性的国家高新技术企业，由学校出场地、企业出设备，建立由企业独立运行管理的研发中心，权责清晰，构建协同的运行机制［3］。

三、中国式职业教育产业学院的“六难”问题

产业学院不具备独立的法人资格，作为独立的实体结构，在运行过程中存在诸多问题。

（一）产业学院公益性与私益性的矛盾

中国式职业教育产业学院是在各级政府的大力推动下，为促进地方经济快速转型升级，提高技术技能人才培养质量而产生的。公办职业教育中政府是主办方，政府投入的经费占比较高，因此，通过政府的行政干预，对产业学院的教育利益进行配置调整。产业学院的基本属性是公益属性，但涉及社会资本进入以及企业关联的交易与合作，随着政府财政资金与社会资本的引入，必然存在产权关系的划分、国有资产与民营资本收益的厘清，产业学院的公益性与企业的私益性一旦出现冲突，各方的利益诉求得不到妥善的解决，便会导致参与主体的积极性减弱，使产业学院的发展受限［4］。在产业学院的办学中，政府、行业、企业等各方利益主体拥有不同的角色、作用和现实需要，如何通过共同构成多元的利益体系，协同不同利益主体的诉求是必须要考虑的问题。

（二）产业学院资产一旦归入学校，影响其独立性

高职混合所有制产业学院一般是在地方政府和教育行政主管部门的组织领导下，校企共同出资，具有独立办学性质的组织机构。产业学院是具有独立运行能力的实体组织，因此其办学的独立性需要得到保障，这不仅要求其具有独立运行的能力，还要求其在资产管理方面具有自主性［5］。目前，大多数产业学院属于学校的二级学院或内设机构，不具备独立的法人资格，产业学院的资产往往归入学校的资产大账中。尽管很多产业学院具备运行的组织机构和相应的规章制度，但其资产一旦归入学校，其运行及决策的独立性将大大削弱。企业是产业学院长足发展的物力和财力保障，产业学院独立运行能力的缺失，一定程度上削弱了企业参与的动力［6］。

（三）产业学院在现有体制框架内，教师积极性难以调动

产业学院建设过程中，教师承担了人才培养、科技研发、课程建设、社会服务等主体作用，因此，产业学院的教师是影响产业学院功能发挥的关键。当前，职业教育产业学院师资队伍主要由职业教育师资、企业师资和行业师资等组成，其中校本师资是重点。校本师资企业经历和实践能力不足，對接校企课程中其授课方式和方法仍然参照高职院校的教学方法，不能针对产业学院的学生进行因材施教。当前，部分高职产业学院将师资纳入学校师资总量，仍然按照二级学院的管理规定对师资进行统一管理，没有形成产业学院自身的师资考核评价体系［7］。一般产业学院将校本师资的科研成果作为年底评优、职称评审等的主要指标，所以教师们将精力投入到科研中，对产教融合工作的积极性不高。尽管有部分产业学院出台了相应的激励政策，但并未有效提高教师参与的积极性。

（四）产业学院一般无法做到自负盈亏，可持续发展动能不足

产业学院的定位是职业院校与企业联合建立的独立运行实体，但我国产业学院大多是职业学院的二级单位，一般设置为非营利性、非法人办学单位。产业学院的建设目标是使产教和校企合作更加紧密、信息更加畅通、权责更加清晰，但很少考虑盈利问题。产业学院的收入一般包括财政生均拨款、学费、学校教师基本工资、合作企业资助收入等，在产业学院运行之后，随着运行资金需求的增加，产业学院无法自负盈亏。校企共建产业学院双方的利益目标不完全一致，学校希望通过企业获得行业师资、学生实习岗位、生产管理经验、技术支持等，而企业希望获得专业人才、技术革新等，企业的终极目标是追求经济收益。因此，目标的不一致将导致合作发展的动能不足。在没有直接经济收益的情况下，企业在产业学院建设运行中的执行力下降，态度消极。相对院校而言，在没有财政投入的情况下教学的软硬件设施投入都将难以保证，因此，产业学院做不到自负盈亏将影响其可持续发展［8］。

（五）产业学院一旦设在校外，国有资产恐有流失

产业学院一般是由公有资本与非公有资本包括民营资本等共同投资创办。但是，一部分产业学院设在校外，脱离了学校的监管，投入产业学院的产权界定与保护是亟待解决的问题。产业学院投资方以合资、合作等方式参与举办职业教育，各举办方投入的资产要素包括资本、土地、建筑、设施、装备等有形资产以及知识、技术、品牌、专利、管理、人才等无形资产。尽管绝大多数高职产业学院在成立时，学校与企业按照平等协商的原则，签订了产权相关的契约，约束双方的行为，保护各自的权益，但由于混合所有产业学院资本的投入，具有多重性，产权界定较为复杂。完善的产权保护制度是产业学院良性发展的重要保障，尽管国家密集出台相关的政策文件，鼓励建设混合所有制产业学院，但对产业学院的产权保护问题鲜少提及，不仅我国现有的法律法规缺乏对混合所有制办学的产权规定，国家出台的教育政策文件中也没有详细的对产权保护的规划。混合所有制产业学院产权保护制度的缺失不仅造成企业产权的损失，也可能造成国有资产的流失。

（六）产业学院独立办学，但大部分属于学校二级学院，运行灵活性差

当前，我国已建成的产业学院大部分属于高职院校的二级学院，缺乏办学的独立性和自主性，相关的治理机制不健全，造成其运行灵活性差。产业学院与高职院校传统的二级学院最大的差异在于建设的主体和治理模式存在不同。产业学院一般是集政、校、行、企等多元主体共同参与、混合所有制特征鲜明。公办院校二级学院一般是学校下属的内设非实体机构，在学校党委的行政领导下，按照学校的要求开展教学、科研和社会服务等活动，二级学院一般实行院长负责制［9］。目前，不少产业学院的实际治理由高职院校来主导，参与办学的企业基本上是服从学校安排并参与相关的事务，尽管很多产业学院形成了理事会决策的治理模式，但二级学院式的管理导致理事会的职能形同虚设，导致产业学院治理组织机构不健全。二级学院高度集中的一级管理体制，显然不适合产业学院多元共治的管理模式，产业学院作为实体难以发挥办学功能和管理职权，更难以调动不同主体的参与积极性，导致治理效能低下、运行机制灵活性差等一系列问题［10-12］。

四、中国式职业教育产业学院建设难题的破解之路

（一）保持产业学院的公益特征，追求公益属性与私益性并存的价值取向

产业学院以培养技术技能型人才为主责主业，秉承公益属性是其基本特征。同时，将社会资本融入到产业学院，并兼顾其盈利性是保持各资本投入方参与积极性的必然要求。产业学院必须满足投资人的回报需求，才能有效吸收资本的增加，才能使教育的公益性最大化。公益性与私益性兼容是产业学院持续发展的基础。因此，促进产业学院的协同治理，要有完善的信息披露机制，主动发布有关产业学院公共事务信息，及时反映各利益群体的诉求。要有完善的利益冲突协调机制，各参与主体在利益冲突之下可以形成第三方的利益调解机制，有效解决双方矛盾。政府要强化教育责任，积极引导校企合作，完善有利于各方利益的制度，推动校企长效合作。

（二）实行独立资产管理，保证其运行的独立性

产业学院属于独立的运行组织，在投资的主体、人才培养、科技创新、运行管理等方面具有较强的独立性与自主性，因此，在资产管理方面应当赋予产业学院独立的资产管理权，并制定相应的资产管理规章制度，执行国家规定的混合所有制单位的资产管理规定。产业学院资产管理分为资金管理和实训设备、办公设备和低值易耗品等的管理。学校应设立产业学院独立账户，学校财务处对产业学院资金收入与支出具有检查、指导和监督权利。产业学院按章程规定获取的收入应归入学校独立账户，并按照资金使用管理规定享有使用权。各方投入的资产变动要经理事会审议并做出决定。因此，实行独立的资产管理是保证其运行独立性的关键。

（三）完善评价激励体系，提高师资队伍参与度

随着《关于深化产教融合的若干意见》的颁布，国家密集出台各项政策文件，鼓励高职院校专任教师深入行业企业一线开展实践活动，同时吸纳行业导师走进课堂开展教学。产业学院人才培养的目标是培养与区域产业链高度契合的高素质技术技能型人才，师资要求是严格区别于普通高等教育，因此，产业学院应该建立有效的师资评价奖惩机制。从学校管理出发，增设多元化的评价方式，鼓励专任教师进企业、进实训基地，在聘任形式、绩效考核、职称评审、课酬标准等方面进行优化，同时，兼顾企业的经济效益，探索适宜产业学院师资建设的途径和措施。优化薪酬结构，建立与综合办学效益挂钩的灵活的薪酬分配机制，可采用协议工资、项目工资、年薪制等方式发放薪酬，调动教职工和管理队伍积极性和创造性。

（四）创新产业学院体制机制建设，打造市场化盈利模式

产业学院的持续发展需要人力、财力、物力的持续不断投入，因此要积极探索市场化营利模式，提高产业学院的经营管理能力，形成产业学院的自我造血功能，打造可持续发展的格局。产业学院中的院校大多都是公办院校，其资金收入主要来源于财政拨款，并没有企業经营的经验和意识。因此，要对产业学院进行体制机制的创新，增强其市场竞争的意识，创新发展机制，引导产业学院进一步进行混合所有制改革的力度，进一步优化资本结构，鼓励资本、技术、人才等参与收益分配。消除制度的壁垒，鼓励产业学院主动出击，打造适合自身的盈利模式。例如，可以通过开展社会培训的方式，开展各级各类可收费的培训项目来实现增收；通过承接项目，利用自身的专业水平提供技术服务等。产业学院的可持续发展只有让社会各界看到其收益回报，才能吸引更多的资本参与到产业学院的建设，因此，在现代产业学院发展阶段我们必须贯彻新发展理念，形成校企合作命运共同体，打造市场化营利模式［13］。

（五）明确产权归属，加强产权监管与保护

产业学院允许以资本、技术、管理等要素依法参与办学并享有相应权利。对各投入方的资产进行界定，包括土地、资本、建筑、设施、装备等有形的资产和知识、技术、品牌、专利、管理、人才、资质等无形资产。各举办方共同委托有评估资质的中介机构对有形资产依法进行评估，根据评估结果合理确定出资金额度，并计入产权。无形资产的投入经各举办方协商按照对等原则，不计入产权。各举办方产权比例由举办方按投资比例确定，公办职业学校整体改制成立混合所有制，学校和混合所有制二级学院，且应由国有资产控股，混合所有制合作办学项目可由国有资产控股，也可由非国有资产控股。职业学校是由国有资产投资的，要按照规定履行审批程序，资产评估应符合国有资产监督管理的有关规定。公办职业学校整体混改后形成的资产为国有资产控股的法人财产，职业学校拥有完整的占有、使用、处分权并承担责任；混合所有制二级学院或合作办学项目，各举办方投资的资产原所有权关系不变，资产作价后在公办职业学校总账内建立独立账户，依据章程和协议规定具有使用权和处分权，接受职业学校有关部门监管。在当前我国混合所有制经济产权相关法律不健全的情况下，产业学院可以以文件指导的形式规范校企联合的产权界定，加强产权保护，防止国有资产流失［14］。

（六）赋能增效，强化产业学院的独立运行能力

明确产业学院作为运行实体的法律性质与地位，赋予产业学院独立的法人地位是形成各方深度参与的多元治理体系的关键。要遵循职业教育办学规律和市场经济规律，充分发挥行业企业等重要办学主体的作用，摒弃高校管理体系中自上而下的行政化模式，建立多方深度参与的治理体系。通过建立内部制度规避传统的治理模式，落实理事会领导下的校长负责制，提升产业学院独立运行的管理模式，建立高职院校之外的独立产业学院治理机构，充分赋予产业学院办学自主权。解决产业学院运行中的决策、组织和监督等关键问题，优化成员结构，确保决策兼顾多方利益，形成权力的制约和监督机制，达成治理共识，规避合作过程中可能出现的分歧，建立符合产业学院本质属性的决策自主、执行高效的运行治理框架。

结 语

职业教育产业学院是为迎合地方经济快速转型升级，提高技术技能人才培养质量应运而生，目前，在建设和运行过程中存在一些难题，但只要多元主体凝聚思想，破解难题，打造产业学院多元主体命运共同体，共同参与到经济发展和技术技能人才培养过程中，在发展中完善，一定能够推动中国式职业教育产业学院的高质量发展。

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