“三权分置”数据产权制度基本问题阐析

收稿日期： 2023 06 10   修订日期： 2024 01 16

基金项目：

贵州省哲学社会科学规划课题：跨境数据流通例外条款研究（21GZYB27）

作者简介：

陈丽娜，博士研究生，主要从事民事诉讼法学、数据法学研究，E mail：17865932958@163.com。

摘 要：

对数据产权给予恰当的权利定位，有助于让数据成为创造和捕获价值的新经济资源。数据的价值在于使用，而傳统数据产权模式在促进数据流动、体现公平分配、保障数据安全等方面存在局限，依循既有的概念术语和体系结构难以实现数据价值化的经济过程，立法规则的留白处理也导致学界对数据产权的理论界定逻辑和实施路径莫衷一是。数字经济的发展需要现有法律对新问题作出规范化解释。根据数据资源作为新型生产要素的特性，数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架被创造性提出，这摆脱了“权属决定流转”的桎梏。“三权分置”围绕数据价值形成和实现的过程建立了结构性产权分置制度，这与数据产业链的运行逻辑一脉相承；三权之间的结构性关系建构于数据全生命周期的流转状态，因而更利于满足多元主体对高质量可再利用数据要素的需求。但“三权分置”数据产权制度采用的“产权”概念完全不同于传统的财产权或产权概念，它的法理正当性、立法可行性等问题仍需详加讨论和细致分析。“三权分置”产权制度的理论逻辑可以从两阶层、内外部的立体结构体系加以理解，明晰该制度的基本问题将对我国数据产权制度体系的深入研究有较大助益。

关键词： 三权分置；数据产权；数据要素；数字经济

中图分类号：D922.29；D913.1

文献标识码：A

文章编号：1673 8268（2024）02 0088 13

一、引 言

近年来，数据要素 中国信息通信研究院发布的《数据要素白皮书（2022年）》提出，数据要素是指根据特定生产需求汇聚、整理、加工而成的计算机数据及其衍生形态。  ［1］ 对我国经济增长的贡献度持续上升，我国已明确提出建构数据要素市场，并就如何实现数据资源的高效利用以更好地推动经济高质量发展做了大量的探索和实践。随着数据开放流动，网络边界日趋模糊。云计算、AI等新技术给数据安全带来严峻挑战 以2017年6月发生的顺丰宣布关停菜鸟数据事件、2017年8月华为和腾讯之间因前者发布荣耀Magic手机而引发的关于用户数据之争等为代表的互联网企业数据圈地大战愈演愈烈；同时，徐玉玉事件、Facebook数据泄露事件、剑桥分析干预美国总统大选等乱象频发，严重阻碍了数据要素价值释放，甚至带来了数据要素价值流通壁垒。 ，使其呈现出动态性、综合性、整体性、风险的高度或然性和无序性等特点 ［2］ 。数字经济的发展有赖于数据的确权与交易。目前，数据产权制度的建立健全已成为我国数据基础制度顶层设计的核心之一 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出关于数据产权制度的问题；《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出：“加快培育发展数据要素市场，建立数据资源清单管理机制，完善数据权属界定、开放共享、交易流通等标准和措施，发挥社会数据资源价值。” 。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》） 为行文简洁，以下涉及我国法律文本名称时，均将“中华人民共和国”省略。 与《个人信息保护法》均对隐私权保护作出了专门规定；对于数据权与隐私权的关系，学界主要有“包含说”“交叉说”“彼此独立说”等观点 “包含说”将个人数据看作隐私权的一部分，主张以隐私权救济方式保护个人数据；“交叉说”认为个人数据与隐私之间存在交叉关系；“彼此独立说”认为隐私和个人数据是两个独立的法律概念。 。并非所有的个人信息数据都属于隐私权保护的范畴，两者在权利的保护上存在交叉，但其法律性质不同。隐私权是一种基本人格权利，而数据作为生产要素具有关键作用和巨大经济价值，数据权利兼具人格和财产利益属性 ［3］ ，故而当下隐私权的保护体系难以完全囊括数据权益保护的现实需求。可见，由于法律创制的缺失 《民法典》第127条肯定了数据为财产权益，但对数据财产权及其具体形式和规则做了留白处理。全国人大常委会法工委编写的《民法典》释义明确表示，对于数据和虚拟财产的权利性质存在争议，且数据的保护需要一系列制度，未来需要进一步深入研究，由专门法律加以规定。（参见黄薇：《中华人民共和国民法典总则编释义》，法律出版社2020年版，第135页）  ［4］135 以及对数据生产要素 在经济学上，“生产要素”是指用来进行生产经营活动以促进商品和服务产出与流动，继而创造财富和实现经济持续增长的各类必需经济资源，也即进行物质资料生产所必需的各类经济资源，是构成生产力的各种要素之和。 属性的认识和认同尚处于初级阶段 ［4］408 409 ，故而关于数据产权的保护模式出现了广泛争论。传统法律架构无法适应当前数据经济利益关系合理调整的需求，虽然既往相关研究和法律实践不断推进，但过分偏重对数据权属的确认导致忽视了数据具有多重功能的聚合性和所涉利益关系的交织性，以致难以很好地解决数据产权界分问题。加之对数据确权的分析未能基于当前的技术水平去考察数据资源特性和产权理论的适用，因而未能形成数据确权的实践应用框架 ［5］ 。

数据的生产要素化 经济学界的研究认为，数据的生产要素化是指在互联网空间中，利用数字技术对沉淀的原始数据进行加工，将其激活为可被计算机识别的0/1二进制符号，将承载的海量信息嵌入生产活动，并转化为数据生产力的系列过程。 使数据资源成为一国的战略性基础资源 ［6］ ，2022年12月，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《意见》）作为国家级专项政策文件对外发布，它以基础制度的规范破解了数据要素价值释放的多个难题，旨在遵循数据要素发展规律的前提下创新数据产权制度体系。《意见》提出建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的数据产权结构性分置制度，这对于数据要素市场的繁荣具有重大意义。从现有研究成果来看，以“三权分置”数据产权制度为主题进行系统研究的文献寥寥可数，当前研究未能对制度之下的本质进行清晰明确的分析，大多从宏观层面对规则进行检视，缺乏对制度本身内部逻辑进行的反思与观察，导致政策制定的本质未被准确揭示。基于此，如何理解和实现数据产权结构性分置是学术界和产业界亟需解决的问题，在立法予以保留的前提下 ［7］ ，仍需从学理上阐释数据产权“三权分置”的政策意蕴与法律实现路径。反思“三权分置”数据产权制度提出的理论依据与基础，并在分析规则内涵的同时追根溯源解构规则的底层逻辑，辨明三权权能分离的原因或理由，对于统筹推进数据产权、完善数据要素治理制度体系及促进数据生产力的快速发展等具有重要研究意义和实践价值。

二、“三权分置”数据产权制度提出的理据追问

致力于效率和创新的数据共享，是数据治理概念发展的目标和结果。在数字经济发展过程中，数据权益之上的数据关系各参与方诉求多样，但因数据要素在不同主体之间的流动使他们之间的关系呈现相互依存、动态变化的特点，过往学界或在不同语境下，或从不同层面对数据产权产生了不同的理解；且研究通常将限制大数据发展的原因归咎于数据权属的法律地位缺失与空白，因而始终无法突破数据价值化受阻的困境。《意见》以形成高效公平、安全可控的数据要素市场为目标，创新数据产权观念，聚焦数据使用与流通，根据数据资源作为新型生产要素的特性，创造性提出了“三权分置”的数据产权制度框架。

（一）数据作为新型生产要素价值实现的特殊性

激活数据要素潜能、促进数据生产力，是数据作为新型生产要素价值实现的关键。数字经济是以算力、算法、数据为要素构成的三维经济结构 算力的发展促进数据真正得以大规模运用于生产经营当中，算法的发展为数据全面提升生产效率提供助力，两要素的发展为数据成为关键生产要素奠定了实践基础。  ［8］ 。数据要成为生产要素，需通过一系列生产性活动来实现。海量数据的集聚、积累、治理、挖掘和利用深刻改变着传统生产方式、生活方式和社会治理方式。2019年10月，我国首次在中央层面的文件中将数据纳入生产要素范畴，而后无论是理论研究还是宏观政策，都充分意识到了调整数字化生产关系以适应信息技术和互联网快速发展的重要性，如今数据要素市场化配置已上升为国家战略。英国经济学家威廉·配第（William Petty）在写于1662年的《赋税论》中关于“土地为财富之母，劳动为财富之父”的阐述开启了生产要素理论研究 ［9］ ，后续经济学界逐渐将资本、企业家才能、信息等列为生产要素。数字生产力时代，数据要素对经济社会发展产生的作用，已从作为传统商流与物流的附随物转变为驱动整个社会运行和经济发展的新兴生产要素 ［10］ 。劳伦斯·莱斯格（Lawrence Lessig）教授的数据财产化理论亦提出应按照数据活动的要求设计数据财产规则，直接回应了数据活动和数据流通的财产化需要问题 莱斯格在1999年出版《代码和网络中的其他法律》一书中提出，应认识到数据的财产属性，通过赋予数据以财产权的方式，来强化数据本身经济驱动功能，以打破传统法律思维之下依据单纯隐私或信息绝对化过度保护用户而限制、阻碍数据收集、流通等活动的僵化格局。（参见Lawrence Lessig， Code and Other Laws of Cyberspace， New York： Basic Books，1999，pp.297） 。数据具有生产要素产权的一般性特征，并成为推动经济高质量发展的新动能。但是，数据从根本上打破了稀缺性生产要素的制约以致其要素价值的实现体系与传统生产要素大相径庭。

传统有形物存在稀缺性特征，并随着使用的增加，其资源剩余价值的相对量会不断减少。数据却有所不同，其价值越共享越多 ［11］ ；共享互用是提升数据价值最直接的方式。根据梅特卡夫定律 用梅特卡夫定律解释，一个网络的价值和这个网络节点数的平方成正比，网络节点属于线性增长，而节点增加带来的连接（网络价值）呈指数级增长。  ［12］ ，网络的价值在于信息的集中和传递，数据不断产生、数据量不断增长将优化网络管理、提升网络价值；反之，网络价值实现又可逆向激发数据生产力乘数效应的发挥以充分释放数据要素价值。数据作为新型生产要素，具有可共享可复制、无限增长等特点；发展数字经济将在数字产业链及其上下游产业中产生溢出效应 ［13］ 。数据要素转化、数据生产力释放引起的社会生产力和生产关系的巨大变革，是新一轮科技革命带来的变革和进步。在此背景下，传统产权流通、分配、治理等制度遭遇了新挑战，故亟需构建有助于促进数字生产力发展的数据基础制度体系，以适应社会的数字化转型。构建数据基础制度体系有利于充分发挥数据要素作用，而鉴于数据产权是数据要素市场的重要一环，探索合理有效的数据产权制度体系有益于提高我国数字经济治理能力现代化水平。数据产权配置安排强调以流通共享为关键来活跃数据要素市场，而在国内层面，数据要素市场的建设有助于促进数字经济的有序高效发展，以实现数据要素在全国范围内畅通流动；在国际层面，通过为多元化交易市场的发展提供保障以构建国际化数据合作平台，进而实现数据安全有序的跨境流通。数据产权制度影响着数据应用的积极性、数据交易流转的可行性和数据分配的可视化。随着以大数据为代表的信息资源向生产要素的形态演进，数“智”时代下数据体量和价值均呈指数级增长，由此推動了数字经济高速发展。数据作为新型生产要素，是数据产权制度得以构建的前提与基础 ［14］ ，因此部分学者将数据有关的权利纳入传统产权框架予以考虑。但是，从现有研究和实践可见，不明智的产权界定可能造成“反公地悲剧”，甚至带来高昂的交易成本。

（二）数据赋权之争对数据要素价值实现的影响

作为处理数据流动和数据保护的关键切入点，数据确权是构建数据基础制度的重要组成内容，并成为构建数据生产要素市场的基础。数据产权制度是数据要素和商品交易、流转的核心制度之一。当前，研究学者主要根据经典的产权权属来论述数据确权理论 从数据权、数据权利到数据产权，数据确权正经历权利范式、权利—权力范式和私权—经济范式的嬗变。  ［15］ ，以致目前法学语境下对产权界定的主流观点均难以涵盖数据产权所包含的全部权能，数据产权性质尚未定论。传统的确权理念来源于数字经济之前的工业时代，确权建立在所有权的基础上，过于强调对生产要素的静态占有。由此，大多数学者在赋权理论视角下，运用传统分析框架和逻辑体系进行数据产权配置，且多以确定数据所有权为核心。但是，传统理论主要以物理世界为观察对象，依循既有的概念术语和体系结构对于实现数据价值化的经济过程，存在明显的制度供给缺口，支撑明显不足 ［16］ 。

其一，传统产权体系不能满足数据价值实现的秩序要求。受到传统研究范式的限制，大部分学者提出不同权利体系下的确权方案和划定排他性财产权归属，以应对数据带来的非传统领域的风险与挑战。但在传统确权制度下，过于强调物理占有意义上的排他性利用，导致数据企业发挥数据要素利用潜能的积极性受限，甚至构筑起市场壁垒，导致数据无法充分流通、数据要素价值实现受阻。数据上存在不同利益叠加的现象，数据利用率越高，其提供的价值就越大。快速增长的数据资源蕴含着巨大价值，这是数据资源区别于传统生产要素的特殊属性之一。数据产权制度的目的并不在于赋予权利主体对数据的绝对控制与支配，以排他为核心的确权模式意在将数据归属于某一特定主体并受到某一特定权利体系的约束，因而难以实现数据保护及较好地界定数据上各方权益分配，由某一特定主体排他性地享有相关权利与数字化时代“数字赋能，全民共享”的社会需求无法适配。

其二，数据产权无法遵循所有权基本理念和要素的要求 所有权基本理念和要素为：客体特定或可界定，借此区分权利边界（客体特定）；特定主体与特定客体之间支配关系（权利）可为外人判断（权利外观化）；单一主体支配特定客体的安排（排他性）；让与客体的使用权时仍然可保留本权利（追及性）。 ，主体与客体之间的支配关系无法形成清晰的权利边界和外观。数据确权所确定的权利基础是多元权利和多元价值的集合，数据权利涉及不同主体之间的利益平衡。与传统有体物相比，一方面，数据源于事实的数字化记录，没有固定形态、内容组合多样且屬性多变，数据权利的内容或权能难被抽象界定和评价，数据难以像土地、劳动和资本那样被清晰地界定相关权能；另一方面，在数据的生命周期中，数据关系各参与方享有的权益因数据流通的动态性而相互关联、复杂共生，各参与方的权利之间并非泾渭分明。因此，简单套用传统民法中绝对权和支配权的逻辑，难免会产生多元主体数据成本与利益分配不平衡的现象。对于何种因素发挥权属配置的决定性作用，单一赋权模式未能回答，赋权的价值基础在单一赋权模式下亦不明晰，故赋权制度框架难以突破传统数据产权困境。因此，对数据关系各参与方之间竞合关系的调整无法嵌入既有的某一种权利体系中。

其三，数据属性决定其价值实现依赖于具体应用场景，传统静态赋权规则对此无法适配。数据具有流动性、再创性等特征，它可以通过不同组合，以多种方式、不同形态发挥作用，致使不同应用场景下数据所呈现的利益关系具有动态性，其产权的界定相对复杂。随着数据体量的快速增长、数据技术的迭代更新，数据应用场景的范围不断扩大。数据的价值在于流通和利用，传统确权方案以数据相关主体身份的不同来静态划分权利类型，忽略了对数据应用场景的动态研判。因此，在价值实现过程中以权能分离的方式赋予主体对数据拥有排他性所有权，会导致产权碎片化 ［17］ 。权利体系的建构若以划分绝对性与排他性的财产性权益为目的，将导致无法兼顾各数据关系参与方，无法考量多重数据场景 ［18］ 。可见，传统观察视角难以解释数据权益现象。数据的特殊属性未定，对其无法采取纯粹意义的产权构造方式，且难以直接沿用传统生产要素的规则体系进行确权管理。数据权利化取决于立法所欲实现的数字经济目标，且需要通过法律法规不断调整才能得以落实。 解释对象发生变化后，解释的视角和方法也应当相应地发生变化。因此，数据产权分配应摆脱“非此即彼”的思维束缚，以实现数据价值化的经济过程为基础，以数据要素实际的交易与流通需求为导向，构建数据产权规则体系。于是，“三权分置”数据产权制度应运而生。

三、“三权分置”数据产权制度构建的理论基础

《意见》的术语表达表明，我国数据产权配置顶层设计放弃了所有权的立法思路，形成了基于价值协同考量的中国特色数据产权制度体系。审慎检视制度构建的理论逻辑有助于认识该制度路径设计的依凭所在和认识论基础，进而指导未来设计制度的实施路径。对“三权分置”产权制度的理论逻辑，可以从两阶层、内外部的立体结构体系加以理解：第一阶层，洛克财产权理论论证了数据权益保护的前提性要件，为赋予与实现价值创造者或添附者的权益提供了正当性依据；第二阶层，功利主义激励理论和权利分割理论构成外部与内部基础体系，在内部对产权基于使用进行横切分置后，结合外部对各主体配置权利以激励，从最大化释放数据要素价值的角度，为法律保护创造者的利益提供正当说明。

（一）洛克财产权论

2023年2月，中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》提出，要建立数据要素按价值贡献参与分配的机制。数据包含复杂的权益结构，故其价值创造者或添附者投入的劳动、资金和其他要素贡献受到保护，已成为实现数据社会化利用的必要选择。数据适合于洛克财产权理论的逻辑框架，该理论通过阐释数据之上各种权益的集合，实现调整数据关系各参与方之间的数据权益分配问题，其目的在于论证创造者对其创造成果以及产生于这些成果之上的经济利益享有应然意义上的自然权利。欧盟1996年提出的数据库特别权利概念与该理论相契合 欧盟于1996年提出了《关于数据库法律保护的指令》，以直接保护因不符合独创性标准而无法受到著作权法保护的数据库。该指令第1条规定了一种独立意义的专有财产权，这种权利的获得无需以数据库被认定为汇编作品为前提；只要数据库制作人在内容收集、核准和提供等方面有实质性投入，数据库制作人就可以获得这种特殊权利。 ，且目前已有实践对该理论予以采纳 例如，在北京阳光数据公司诉上海霸才数据信息有限公司技术合同纠纷案中，法院认定原告对于诉争金融数据库付出了大量投资，因此应获得保护；在上海钢联电子商务有限公司诉上海纵横今日钢铁电子商务有限公司、上海拓迪电子商务有限公司的不正当竞争纠纷案件中，上海市第二中级人民法院同样判定原告对其投入了大量人力、物力、财力和时间搜集编汇的钢铁价格数据信息具有合法权益。  ［19］ 。洛克财产权论缘起于自然法，其关于财产权的论述主要集中于《政府论（下篇）》第5章“论财产” 洛克在《政府论》中以泉水为例论证了他的劳动赋权论：“虽然出自泉源的流水是人人应有份的，但是谁能怀疑盛在水壶里的水是只属于汲水人呢？他的劳动把它从自然手里取了出来，从而拨归私用。”据此，只要人类使任何东西脱离其自然原始状态，并在其中掺杂自己的劳动，就可能使之成为自己的财产，但同时也要留有足够的同样好的东西给其他人。（参见洛克：《政府论（下篇）》，商务印书馆1964年版，第20页）  ［20］20 ，洛克财产权理论的二分结构需分别从积极要件和消极要件两方面进行证立 积极要件对应财产权的支配性权能，即人类得以支配特定共有物的正当性。正面论证包含三个核心概念，即共有、需求、劳动。“共有”是私人财产权产生的背景，“需求”是私人财产权产生的理由，“劳动”是私人财产权产生的方式。三者联合解释了私有财产从共有公社中产生的逻辑；消极权能对应财产权的排他性权能，即人类得以排他性占有特定共有物的正当性。 。由于洛克的财产权学说是围绕实体财产构建的，因此不能简单地将该学说的相关理论或教义移植到数据产权理论上。下文将以数据“三权分置”的正当性问题为导向，结合洛克对财产权证立的路径讨论“三权分置”数据产权制度构建的合理性与正当性问题。

一方面，就积极要件而言，可对证成数据“三权分置”之正当性的逻辑进行分析。其一，数据是人类在信息化时代下的共有资源，将生产要素从自然资源拓展到数据要素后，数据价值通过数据开发利用的深度和广度不断拓展，且可以超越时间和空间界限而为社会公众所共享共用 ［21］ ，因此数据不具有排他性和竞争性。随着数据科学技术的发展，数据要素价值的赋能激发效应是指数级的，其权利人难以通过以物理排他性为基点的所有权理论来主张权益，因此法律不要求对其进行支配性控制，而是通过对数据全生命周期环节的管理来实现数据价值增值。其二，数据资源在其形成和流通的过程中，总是处于变化状态，且会基于市场主体的不同需求或者数据生命周期而发生相应变化。随着数据资产化进程的加快和新兴技术的不断融合发展，实现数据价值化的经济过程总是与对数据资源有需求的社会主体密切相关，数据一直伴随着人类社会的发展变迁而发展。以“数字形式”同时存在于现实与虚拟空间的“信息人” ［22］ ，需要连贯的数据积淀、数据分享及数据使用等，才能实现数字时代的基本权利，并应对数字经济发展所面临的挑战。其三，洛克提出，财产权应归属于劳动者，包括添附体力与脑力在内的多元劳动者。劳动是人的客观物质活动，现代意义上的劳动通常是指为创造某种使用价值以满足人类自身需要而对外输出劳动量或劳动价值的人类运动。数据处理者在原数据资源之上，通过采取一系列数据处理行为进行实时脱敏、清洗、审核和安全测试等，以实现数据或数据产品的价值增益，此乃数字时代的新型劳动表现形式。按照洛克财产权理论，由于数据关系各方参与者付出了劳动，若不能实现其合理的收益分配期待，则会打击其劳动创造积极性，由此将阻碍大数据产业发展。我国淘宝诉美景案 在淘宝诉美景案中，法院认为，“生意参谋”数据产品中的数据内容是淘宝公司付出了人力、物力、财力，并经过长期经营积累形成的勞动成果，理应由淘宝公司享有该数据产品的收益。（参见杭州市中级人民法院（2018）浙01民终7312号民事判决书） 、美国Ruckelshaus v. Monsanto Co.案 Ruckelshaus v. Monsanto Co.案中，法院直接援引洛克的劳动财产权观点，通过考察原告公司在农药开发过程中资金与时间的投入，支持了原告对其农药检测数据享有财产权的主张，阻止任何人未经授权对相关数据使用与披露。（参见Ruckelshaus v. Monsanto Co.， 467 U.S. 986 （1984）） 等案件的判决均表明，法官的观点与洛克的劳动赋权论之原理相契合。

另一方面，洛克提出了获取财产权的限制性要件——资源充足留存要件 在数据资源总体有限的前提下，洛克提出了劳动获取财产权的一个限制性条件：人类在排他性占有特定共有物的同时，需要为他人留存同样好且足够多的资源取得机会资源。这一限制性条件可概括为资源充足留存要件。（参见洛克：《政府论（下篇）》，商务印书馆1964年版，第46页）  ［20］46 。个人数据和公共数据的利用通常不会影响他人的权利实现，故主要在企业数据领域才需要考虑该要件是否能被满足。资源充足留存要件适用于企业数据领域，主要判断是否造成数据垄断，因为数据垄断将导致数据寡头持有并控制海量数据、排他性占有数据及派生利益，从而导致无法为他人留存充足的数据资源。但是，数据处在存储、利用的循环链中，通过加强数据的互联互通制度建设，能够激发数据要素的价值深度释放以打破数据垄断。此时，数据产权化能够明确数据要素价值释放机理，而非造成数据垄断，进而能够实现互联共通的底层逻辑。由于数据区别于传统物权法中的“物”，对数据的控制并不会造成客观上的物理垄断性。数据的无损性不但使其并不因为多次的提供和交易而出现价值减损，反会因循环高效流通使用而产生新的价值增值。数据的非竞争性为数据带来了更大的潜在经济价值，“三权分置”数据产权制度的设定并未造成或加剧数据资源的稀缺性，而是为数据带来更普遍的使用效益 ［23］ ，从而符合“洛克但书”——财产权的授予并不导致其他人境况的恶化。

（二）功利主义激励理论

从解释财产权发生的功利主义观点来看，产权制度的本质在于其激励作用。

数据产权通过强化高质量的数据要素供给，有利于激励市场主体投入以发掘数据要素的价值和促进交易流通，进而充分发挥产权制度的激励功能。数据产权的提出，旨在解决因实践中数据全生命周期管理的复杂性、数据权益分离的多样性以及数据多元主体关系的集合性等引发的数据权益争议问题，以改善传统权利保护捉襟见肘的困境。数据产权的内容与权能配置是对数据使用与流通过程中的各数据关系参与方，以对数据增益付出的劳动为标准划分相应权利义务的过程；该过程以产权分置为基础，旨在使数据价值产生乘数效应。

明确的数据产权有助于形成外在激励，通过实现主体间相互连接、激活数据资源的增值服务，进而促进数据往复流动；数据流动有利于实现要素价值，进而推动数据产权规则的实践与完善。数据要素财产价值的生成，是由为数据产生提供来源的数据来源者和对数据进行采集、存储、加工、分析等的数据处理者共同实现的。无论从财产分配的劳动报偿理论看——人们有权取得自身劳动所创造的财产，还是从功利主义理论看——法律为激励个体有效利用资源而保护财产权利 ［24］ ，建立与之配套的权益分配机制，使增值权益由各个数据价值添附者共享，实为数字时代法治构建的应有之义。从行权效果看，由于大量主体在不同劳动环节付出了资本、技术、劳动力等贡献，故而保障其应然的预期经济回报，有助于鼓励技术创新创造、激励数据产业更多生产与投资活动的发生。数据要素市场应保障数据在各主体之间的流通利用，通过数据利他行为促进数据流通共享并推动数据资源体系开放共享，是构建网络空间命运共同体、实现人民共同福祉的重要组成部分。

功利主义强调立法者在涉及财产权利时应以社会福利的最大化为目标，在洛克的有关论述中也蕴含着从功利主义的角度来论述财产权正当性的思路 洛克认为“一个人基于他的劳动把土地划归私用，并不减少而是增加了人类的共同积累”。（参见洛克：《政府论（上篇）》，商务印书馆1982年版，第52页）  ［25］ 。对于“三权分置”产权制度的功利主义解读主要从“激励论”的路径展开，该制度通过产权分置形成行为激励，对具有劳动产出的行为人分置相应产权以正向激励更多促进数据增值的劳动付出。推动数据高效流通是促进数据要素市场高质量发展的关键因素，因为流通是数据产生交换价值的基础，数据要素经过流通才能形成有价值的数据资料，进而形成财产化的数据产品。数据“三权分置”根据主体对数据的贡献度和关联程度来划分产权类型，并从行为效率的角度出发，兼顾利益状况进行权能配置，有利于落实数据安全保障和数据价值开发。利他共享理念体现了对中华优秀传统文化和马克思主义“共享”“共富”思想的继承与发展。数据要素市场化建设有助于充分发挥数据要素作用，利他共享理念指导下的数据市场化配置有利于发挥市场主体积极性，进而提升数据供给质量。数据产权机制应当将要素合理分配作为确权重要考虑因素之一，“三权分置”数据产权制度为此提供了一种预期回报前景，旨在以价值或利益识别、区分保护为基础，保障各要素参与方对劳动产出收益的合理期待。这成为相关适格主体继续从事数据生产活动的动力源，有利于充分发挥产权制度在激励数据收集、利用、传播及相关投资方面的驱动作用，并能够促进数据生产要素高效利用。

（三）权利分割理论

完全所有权相当于授予对数据使用的专有垄断权，该举措将会导致数据之上网络权益结构的断裂和共享。数据间存在内在逻辑关系，在数据孤岛的影响下难以发挥数据中蕴藏的价值。数据要素集聚后的一系列处理，才是充分发挥数据乘数效应的基础。数字社会通过数据的流动共享不断挖掘数据价值，其中去中心化、扁平化、无边界的关系结构使人类社会逐渐成为“数字人” 丹尼尔·J.索洛夫（Daniel J. Solove）在其书《数字人：信息时代的技术与隐私》当中提出“数字人”的概念，“（数字技术）从无数记录中捕获出来一个人的生活，从集成电脑世界中编织出来一个数字人”。（参见D.J.Solove，“The digital person： Technology and privacy in the information age”， Cato Journal，2005，vol.25，no.7，pp.641 644） 的社会 ［26］ 。欧盟认识到数据确权难以识别特定的市场失灵现象，因此放弃了数据确权的设想，而是聚焦数据利用与交换；德国马克斯·普朗克创新与竞争研究所曾声明反对数据所有权，认为所有权会形成壁垒而阻碍数据的可获得性 ［27］ ；美国学者Evans通过研究得出结论：数据所有权的判断并非权益保障问题的关键，反之，应该关注的是如何在充分保障个人数据控制者权益的同时促进数据的流通与共享以提升数据的社会价值。权利分割理论 财产法上的权利分割理念起源于古罗马时期，彼时就将“物”作为所有权的客体，同时将物之上的各种关系归入无体物之中，为了对重要的关系进行法律保护而创设了他物权。拉伦茨这样阐述分割之后的权利，即基本权利的权能，以特定的方式在权利所有人和对此权利有权的权利人之间进行分割。（参见卡尔·拉伦茨：《德国民法通论》，法律出版社2013年版，第98页）  ［28］ 有助于更充分地促进数据上的权能分离和流通利用，该理论来自于分析法学。1873年，George Sweet在关于商法的论著中首次运用“a bundle of rights”这一短语来定义财产；Thomas Grey通过对社会经济的探究，将权利束成功整合到法律理论和经济学的普遍学说框架之中 ［29］ 。随着债权、智力成果的财产化，权利分割理论亦不再为所有权所独享 ［30］ ，权利分割思想在信托资产管理领域等方面都有重要的指导价值。

数据在不断使用中创造价值，而数据流通可使数字经济产生“溢出效应”，其中可分为技术溢出效应和经济溢出效应。数据通过开放共享，可促进数据产业发展，有利于引导其向更深层次渗透以实现社会福利最大化。由此可见，数据之上各种权益呈现出一种网状结构 ［31］ 。以对数据权益的价值增益為判断标准，为数据价值链上的各方数据关系参与者分置各自的“产权”，有利于鼓励更多的劳动产出，这将成为推动信息和经济发展的重要依靠。“三权分置”数据产权制度是基于使用权的横切分置，强调促进数据合规、高效地流通使用。以数据的不同属性为依据，构建多权分离的产权配置模型，其中采用的“数据产权”概念与权利分割理论相契合：聚焦数据上的权能分离和流通利用，不再将数据各项权利都建立在“数据客体归属”的基础上，突破了传统大陆法系财产权架构而选择了权利束结构 大陆法系的财产权结构强调静态的“财产所有”，相应弱化了动态的“财产利用”。大陆法系的财产权理论认为权利人对财产享有完整、单一、绝对、自治性的权利。原权利人可将所有权中的使用权能与变价权能分离，创设出用益物权与担保物权，以充分发挥物之利用与交易的双重价值。前者是本源的、永久的、混合为一的权利，后者则是派生的、有期限的、特定目的性的权利。 ，以保障数据之上多元权利的现实共存，并确保相关主体并行不悖地行使自己的权利。在该制度出台之前，我国就有学者提出过类似的观点 数据法应超越传统的财产权属思维，以开放利用的价值逻辑为基础，在主体之间的利益互动关系层面进行具体界权，以逐步建成容纳多维度、多层次规范的领域规则网络。  ［32］ 。以权利分割思想为基础的数据“三权分置”制度为数据的权属分配和利用需求提供了恰当的路径。权利分割理论为我们提供了一种极富价值的法律思维方式，即不再关注“谁是数据所有权人”，而是聚焦数据全生命周期中各方参与者的权利。如今，带动“数据生产力”的快速发展才是有效的数字法学思维的中心。2017年，U Cloud推出数据安全流通平台——安全屋，它是一套通过运用数据沙箱、区块链、数据加密等技术来实现数据所有权和数据使用权分离，以确保数据流通过程安全可控的产品技术方案。数据确权是权利归属的确定问题，在不同阶段均可使数据产生相应的价值增值。在权利分割理论指导下，基于“谁投入、谁贡献、谁受益”原则构建的数据“三权分置”中国特色产权制度，有助于强化基于数据价值创造的激励导向。这意味着，数据利他共享思维已经替代传统绝对所有权理念指导之下构建的产权体系，该新思维体系更加契合促进数据生产要素化、市场化改革的现实追问以及数据法律规制的理论需求。

四、数据“三权分置”的制度内涵与理性反思

从数据获取、采集、加工直至流通，从数据要素、数据资源到数据产品，“三权分置”与数据产业链的运行逻辑一脉相承，三权之间的结构性关系建构于数据全生命周期的流转状态。但是，需注意的是，三权之间既非“所有权——用益物权”的派生关系，亦不存在自物权与他物权的区分，权利间呈相互分离、彼此独立样态。目前，“三权分置”数据产权制度仍停留在政策层面，立法还未对此进行制度的构建与体系的设计，未来构建路径需逐步细化 ［33］ 。数据是盘活数字经济的关键要素，故从法理层面探究该制度的法律理念和制度逻辑，有助于最终将其具化为体系规则，进而完善社会主义市场经济体制下的数据产权制度 ［34］ 。

（一）数据资源持有权的制度解读与完善建议

从规范意义上理解，资源的概念来源于经济科学，而“数据资源”是大数据战略重点实验室、全国科学技术名词审定委员会研究基地于2020年7月收集审定的第一批108条大数据新词之一。2023年2月，深圳市发展和改革委员会发布的《深圳市数据产权登记管理暂行办法》（征求意见稿）（以下简称《暂行办法》）对数据资源及其持有权的含义进行了规定 数据资源是指自然人、法人或非法人组织基于数据来源方授权，在生产经营活动中采集加工形成的数据；数据资源持有权是指在相关数据主体的授权同意下，对数据资源管理、使用、收益和依法处分的权利。 。其中，对数据资源持有权中“持有”一词的理解是该权利在实践中得以落实的关键。“持有”一词通常在刑法领域使用，民法领域多使用“占有”的表述。虽然民法上的占有和刑法上的持有都强调行为人对物的事实支配或控制，但两者的法律意义存在差别。数据不属于有体物或者有形物，因此有学者认为，对“持有”一词可理解为数据控制产生的事实赋权效果，数据控制可类推适用占有规范 ［35］ ；亦有学者认为，对数据资源持有权的认定要从数据的实际控制权角度出发，承认持有即占有，抑或判断是否存在前置授权 ［36］ ；另外，有学者就数据资源持有权的内容予以具体讨论，提出该权利的内涵至少应当包括自主处置、数据转让权以及数据持有限制，或者可具体指向原始数据、合成数据、衍生数据和数据产品四大类。前置条件（情境性条件与价值预设性条件 情境性的前置条件是指研究主体与研究对象因外部的时空变化而限制概念之名的建构；价值预设性的前置条件是指，研究者因所处文化结构与个人偏好而选择特定的价值立场，由此成为概念建构的价值预设或先验条件。 ）将影响学科概念建构、传播与变迁的全过程 ［37］ ，由此，笔者认为，应从微观层面理解规范制定的主观意图与原因，进而剖析数据资源所有权中“持有”一词的意义。数据资源持有权强调的是对可利用或可能被利用的数据集合的占有或控制，立足于构建数据基础制度，以更好发挥数据要素作用，进而增强经济发展新动能。将“持有”含义的理解置于数据生命周期管理和要素价值实践场景下，能够妥当地体现数据处理之前提——持有，即数据管控之義。因此，对“持有”一词可作如下理解：持有者权利配置的基础并非对数据的物理性控制，而是价值创造或添附，是持有者对数据的加工处理行为 ［38］ 。“持有”强调的是，在数据全生命周期各环节，数据价值添附者基于处理数据需要而对数据进行管控的状态。对“持有权”的价值可做两个层次的理解：其一，“持有权”的独立价值在于将数据“持有”确定为一项独立的分置产权而赋予数据持有者；其二，“持有权”的工具价值在于，对数据享有管控状态，并以此为实现其他权益的基础与前提。持有者权利的具体权能取决于其行为创造的数据价值，由此该权利配置就有别于基于先占或控制的物权规则。

数据的持有是对数据控制的一种事实描述，控制是主张数据权利的基础和前提。因此，在数据要素产权配置中，该权利不仅是单纯对数据事实控制的保护，即为权利主体“依法持有”数据提供正当性依据；而且，还为数据实现其他价值创造了条件，即为其他数据权利的构建奠定了基础。数据分类分级是管理体系合理规划、数据安全合理管控的基础，《意见》也要求建立三类数据的分类分级确权授权制度。因此，未来应按照《网络安全标准实践指南——网络数据分类分级指引》（TC260 PG 20212A）、《信息安全技术 网络数据分类分级要求》（征求意见稿）以及《信息安全技术 数据分类分级规则》（20220787 T 469）等标准的指引，释明包括国家或政府及其委托机构、企业和个人三大类数据持有主体所享有的具体权利内涵。上述三大类主体中，前者属于公共性数据资源持有者，后两者属于私益性数据资源持有者。基于公法与私法基本理念的不同，公益性与私益性数据资源的经济属性存在差异。加之法律调整两类数据的目的不同，上述主体间享有的数据资源持有权的内容存在差异 从数据资源的经济属性出发，私益性数据资源包括个人性数据资源和企业性数据资源，持有者可以享有数据资源的排他性和竞争性，但依法应予公开的数据资源例外。公共性数据资源主要是指国家或政府及其委托机构进行管理的数据资源，该类数据资源持有者在特定国家或地域范围内，无排他性和竞争性，无论是个人还是企业都可以共享相应权益。 。数据承载多重权益，故对持有者赋权时，应当划定出合理边界。由此可见，未来国家立法机关应就数据资源持有权的具体权能作出统一规定，按照数据要素各参与方的主体性质、数据类别以及使用目的或用途等，通过数据资源分类分级等方法划分数据资源持有者持有数据资源的范围、内容及限制 数据持有限制，即数据持有或保存期限的问题。对于自己产生的数据，本人持有不受保存期限的限制。对于他人产生的数据，《个人信息保护法》第19条规定：“除法律、行政法规另有规定外，保存期限应当为实现处理目的所必要的最短时间。”“法律、行政法规另有规定”的情形主要指基于监管目的而要求数据留存一定时间。 等，进而明确数据资源持有权的价值权能和物质权能等权能内容及内涵，使相关主体能更为明确地适用规则。

（二）数据加工使用权的制度解读与完善建议

《数据安全法》第3条第2款对数据处理予以了规定，数据处理发生在社会生产和社会生活的各个领域，是对原始数据进行处理以产生可供决策使用的有价值的结果的过程。《暂行办法》规定，“数据加工使用权”是指在授权范围内以各种方式和技术手段使用、分析、加工数据的权利。该权利是数据实现价值增值的核心，包括“数据加工权”和“数据使用权”两项内容；在国家标准或行业指引的定义中，大多以列举+兜底条款的方式规定了数据加工和使用的行为表现形式 根据《网络安全标准实践指南——网络数据分类分级指引》第2.9条规定，经过统计、关联、挖掘或聚合等加工活动，原始数据可以转变为衍生数据；根据《信息安全技术 网络数据处理安全要求》第5.5条规定，网络运营者可以开展转换、汇聚、分析等数据加工活动，而数据使用主要指对数据进行分析、利用等活动；根据《信息安全技术 个人信息安全规范》第7条规定，关于个人信息使用的规定包括（个性化）展示、用户画像和用于自动化决策机制。 。从推动数据要素市场化配置的目的出发，对于数据加工使用权的理解有两点值得注意。一方面，数据加工使用权所涉及的主体是数据处理者，而数据的合法持有者依法依规对持有的数据进行自主管控，能够对数据采取加工、使用等措施。由此，若不符合法律规定或未得到数据资源持有者的授权而非法加工、使用他人数据的，将承担相应责任。另一方面，根据《意见》的规定，数据加工使用权的行使将受到一定限制。（1）数据分析与挖掘的工具性决定了数据具有社会性和公共性，数据要素经流通和交易后将对数据关系各参与方产生影响，甚至影响公共决策、关乎国家安全。因此，数据加工使用权不得损害他人、社会及国家的合法权益。（2）为了规范数据处理活动，任何形式的处理行为都必须在法律授权或合同约定的范围内进行。（3）数据处理者对所处理的数据安全负责，履行数据安全保护义务，其应当按照有关法律、行政法规的规定和各类强制性标准的要求，并参考各类推荐性标准的内容，做好数据安全合规体系构建 ［39］ 。

数据加工使用权是一种灵活的、有限的“防御性权利”。从目前探索规则设计来看，数据加工、使用是实现数据基础价值生成的阶段，即对数据资源按照一定逻辑归集并达到“一定规模”后，使其具备成为数据产品相应条件的过程。数据应用场景的不断扩展，将促进数据要素经济价值的实现。但是，并非所有的数据资源都可以升级为数据资产，从“资源”到“资产”的转化，数据资源只有在经过整理、聚合、标准化的加工过程后才能真正实现数字经济的内涵价值。不论是劳动者、劳动资料还是劳动对象，数据都是最核心的生产要素。对于制度完善，笔者认为主要包括两方面的内容。首先，在法律视域下，权利客体是权利构建的基础。有学者提出，数据资源持有权与数据资源、数据产品经营权与数据产品之间的对应关系较为明确清晰，但囿于现行法律规定，数据加工使用权的客体指向难以明确。对此，笔者认为，采取加工、使用等措施，是数据关系各参与方使数据成为生产要素、实现价值的基础条件，此为实现目的的手段形式之一，而不构成独立的一项权利，是主体享有的一项权能，因而不存在判断权利客体的问题。目前，我国数据要素市场体系仍在构建之中。从更好地发挥数据要素作用角度出发，数据加工使用权是否有必要设置，甚至是否構成一项独立的数据产权，仍值得考虑。《意见》在列举三权后以“等”作为概括语兜底，表明数据产权并非仅包括“三权”，为制度的调整预留了空间。对此，未来可结合不同数据类型特点有针对、有取舍地拆分组合，完善体系结构。其次，数字经济发展过程中，各数据关系参与方对数据价值添付的劳动投入有所不同，在符合“谁加工、谁使用”对等原则的基础上实现权利保障，有必要构建根据数据加工程度来划分使用权权能的分级制度。在公平原则的指导下，依据数据加工市场主体使数据由最初作为信息记录的符号和工具转变为用于生产投入的经济资源、进而创造的价值添置程度不同，通过只授予其部分加工使用权、限制加工使用权转让和收益权能等措施，赋予主体不同程度的使用权及其权能。如此，不仅能实现数据资源处理者因各种形式的劳动投入所产生的合理回报预期，同时有利于处理者的数据使用、加工行为助力培育数据要素市场。

（三）数据产品经营权的制度解读与完善建议

“数智”化时代，包容共享成为具有共识的价值理念。数据作为新的关键生产要素，其交易目的在于加快数据要素价值转化，而数据价值化是数字经济发展的关键，能够激励数据要素市场的进一步创新。目前，我国数据交易所正围绕打造全球数据要素配置重要枢纽节点的目标，来积极打造安全合规的数据交易体系。过去理论界与实务界对企业数据获取的前提性要件达成了共识，即应同时满足“用户授权+平台方/公司授权+用户授权”的三方授权原则。这一框架在有效保护个人数据权利的同时，过于依赖用户的“知情同意”，不利于培育共创共享、公平竞争的数据要素市场。同时，不少数据交易所虽已基本具备数据交易的相关机制，但由于面临确权难、技术体系分散、监管尺度不一等问题，其数据要素的流通和交易过程呈现不愿、不敢、不会三种状态；整体上，数据交易所的交易频率、交易规模仍较有限。《意见》中的数据产品经营权推动了数据要素收益向付出实质性加工和创新性劳动的主体合理倾斜，同时通过二次关键分配、三次辅助分配来合理调节市场弱势阶层，以形成协调配套的基础性制度，进而打破“数据壁垒”和“信息孤岛”。该权利的获得意味着，在法律上，数据处理者对第三方的限制性权益得到确定，这将有利于保障数据市场交易的规范性和安全性，该权利的内容主要是防止同行业竞争者不当利用其数据产品来获得利益 数据经营有一定的技术门槛和安全要求，可以通过数据经营权起到数据经营限制和管制作用。特别地，对于一些涉及特殊领域的数据经营，可依法引入特许经营制度。  ［40］ 。《暂行办法》对数据产品进行了界定 数据产品是指自然人、法人或非法人组织通过对数据资源投入实质性加工和创新性劳动形成的数据和数据衍生产品，包括但不限于数据集、数据分析报告、数据可视化产品、数据指数、API数据、加密数据等。数据产品经营权主要是指对投入实质性加工和创新性劳动形成的数据衍生产品占有、使用、收益和依法处分的权利。 ，指出凡经过合法处理、具有市场价值的数据均属之。在大数据时代，数据要素通过独立方式以及融入劳动、资本、技术等每个单一要素中的复合方式，共同提供要素价值，进而实现更高质量的数据要素供给。可见，数据产品经营权使得数据处理者对自己的数据投入获得保护。

经营权系借鉴土地经营权而来，《民法典》对经营权的概念予以了界定。但是，基于数据资源的特殊性质，对这种从土地向数据的法律移植，应作特殊场域下的解读，以在规范目的之下明晰数据产品之经营权的内涵与外延。数据产品经营权的客体并非原始数据，该权利以衍生数据为客体而建立；与其前置性权利相比，该权利之上有产品经营者添付的创造性劳动产出，因而具有独立的权利客体，且由数据产品经营者专有。数据产品经营权是充分实现数据要素价值的关键。《意见》提出，要“保护经加工、分析等形成数据或数据衍生产品的经营权”；该权利的设置有助于对数据产品经营者的权益提供制度保障，进而鼓励数据开发利用、引导数据产品交易。考虑到我国数字革命刚刚兴起，要创造更好的数字化生活、让数字技术应用造福人民，必须缩小数字鸿沟、防范数字垄断，从体制层面建立适应共享经济等新业态发展要求的管理制度，并不断完善产权分置制度，为数字化生活提供法治保障。因此，在该权利的构造上，除了权利赋予，未来应根据数据本身的重要性，同时设定有关条件和活动限制，从而达成数据关联利益的平衡 ［41］ 。首先，对于数据产品经营权的享有主体应区分一般主体与特殊主体。例如，对工业领域、基础电信领域以及医疗领域等特殊领域的数据产品经营者的领域准入类资格，应另予设定，或是要求登记，引入许可、特许制度等特别的审核与程序；而享有数据产品经营权的一般主体，可自主创设权利内容与方式。其次，根据数据产品经营权的享有主体为公共性数据产品经营者还是私益性数据产品经营者，区分主体所享有的是法定经营权还是约定经营权，进而规定不同的权利获取方式。例如，是自动获取还是需要另外履行相关义务。最后，《要素市场化配置综合改革试点总体方案》（国办发〔2021〕51号）提出，要探索建立数据要素流通规则，要求规范培育数据交易市场主体，稳妥探索开展数据资产化服务。数据安全关乎国家安全，数据关系各方参与主体利益交织，对此可采取适当的行政干预来控制、制约、调整、协调企业的自主经营权，以满足多方利益主体的需求及公共利益的需要，进而使得数据的利用与共享符合均衡性原则。

五、结 语

传统确权理念强调物理上的排他性利用，会限制数据要素的分离程度和样态的多样性，故不利于发挥数据的利用潜能。“三权分置”数据产权制度提出了数据产权构建的方向和路径，为观察数据现象提供了全新的视角，在一定程度上解决了阻碍数据开发利用和数据要素市场培育的难点问题。但是，目前我国“三权分置”数据产权制度缺乏实施细则，该制度仍有待财产权话语体系和法律自身逻辑的检验与转化。对于一项宏观改革政策——数据产权结构性分置，未来应结合现有规范进行法释义学研究，并在全新的治理规则与理念的指导下对其运行机制作进一步探讨。

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（编辑：刁胜先）