从经营权看农地“三权分置”

叶兴庆

改革将不再继续无限制强化农户承包权，而是通过平等保护经营权权益的方式，稳定经营者预期，令其放心地投资和经营农业

正确处理农民和土地的关系，过去是、现在依然是中国农村改革的主线。

近日，由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》就正式提出：中国将继续深化农村土地制度改革，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”。这一宏观制度安排，即回应了中国农业和农村发展的现实变迁、丰富了农村土地集体所有制的有效实现形式，也将成为中国农村土地制度改革的又一次创新。

总体来看，“三权分置”改革的出发点及目的，在于“三个顺应”，即顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，顺应促进土地流转集中、逐步扩大农业经营规模的趋势，顺应扩大农村有效抵押物范围、缓解农业贷款难的需要。

值得注意的是，此次中央在提及“三权分置”改革时，也在以往“落实集体所有权、稳定承包权、放活经营权”表述基础上，新增了“在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期”。

由此释放出的信号是，此次“三权分置”的改革重点，将不是继续无限制强化农户承包权，而是通过平等保护经营权权益的方式，稳定新型经营主体预期，让他们能够放心地对农业进行长期投资。无论在今后的实践探索还是理论创新中，促进土地资源合理利用，发展多种形式适度规模经营，推动现代农业发展，应当成为一个总方向。

分权由来

中国30多年来农村土地改革的基本主线，是从“两权分离”向“三权分置”演变。改革的动力，是解决现实问题，处理好农民与土地的关系。

所谓“两权分离”的两权，分别指土地集体所有权与农户土地承包经营权。从1978年安徽凤阳小岗村率先实行大包干算起，到1983年底全国农村基本核算单位绝大部分实行了包干到户，在短短几年间，中国就建立起了统一经营与分散经营相结合、以家庭承包为主要形式的联产承包责任制。在这种制度安排下，农用地的集体所有权与农户土地承包经营权开始发生分离。在实践中，这种制度安排打破了以往的“大锅饭”、调动了农户生产的积极性，保障了其基本生存与发展权利，较好地兼顾了效率与公平，故在此后近30年的不断分割过程中，土地承包关系逐步实现了从合同约定向国家赋权的重大转变，土地承包经营权也实现了从生产经营自主权向用益物权、乃至“准所有权”的重大转变，土地集体所有权与农户承包经营权分离的制度框架基本定型。

随着“三农”情况的不断变化，中国以此为基础推行“三权分置”改革的迫切性也不断增加：土地承包经营权是承包权和经营权的混合体。前者属于成员权，只有集体成员才有资格拥有，具有社区封闭性和不可交易性。后者属于财产权，可通过市场化方式配置给有能力的人，具有开放性和可交易性。在人口不流动、土地不流转的情形下，差异较大的这两者可相安无事。但随着农村人口结构变化，在越来越多的农民要进城务工、留在农村的人越来越少的情况下，承包主体与经营主体正在逐步分离。承包权与经营权继续混为一体，既会带来法理上的困惑和政策上的混乱，也会阻碍中国加速推进土地的流转和集中，阻碍土地适度规模化经营。

学界对此曾提出过一系列纾困思路：一是主张“做实集体所有权”，让集体经济组织成为事实上的土地所有权主体，农民承包集体土地要支付费用；二是主张实行“国有永佃”、“国有永包”，土地所有权收归国家所有，赋予农民永久租佃权；三是主张废除土地集体所有制，将土地所有权交给农民，实现所有权与使用权的统一；四是主张对土地承包经营权进行再分割，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”，赋予经营权相对独立的权能。

在此次中央明确提出“三权分置”改革将成为未来中国农用地产权制度演变的大趋势之前，这种思路已获得了相对较为广泛的认可：早在上世纪90年代初期，一些专家和基层干部就曾提出“明晰所有权、稳定承包权、放活经营权”的提法；此外，在吉林、山东等地，为规避《担保法》、《物权法》关于土地承包经营权不能抵押的法律障碍，近些年来也从土地承包经营权中分离出了“国家补贴收益权”、“经营收益权”、“使用权”、“流转权”、“流转经营权”等，以此办理银行质押、抵押贷款。

在中央层面，于2001年中央18号文件中，已有意识地使用过“承包地使用权流转”的概念；而在2013年底召开的中央农村工作会议则明确提出：顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为土地承包权和经营权，实现两权分置并行。在此基础上，2014年初，中央1号文件提出：在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资；同年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》则明确提出：坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式。

从实践经验看，“三权分置”将涉及《土地承包法》的修订，以及如何看待经营权等一系列难题，学界目前的争议仍然不少。例如，很多人就不赞成将经营权当作一种新的用益物权，因此前已经赋予了承包经营权用益物权。从法理上来说，一物两权是说不通的。如何将农村承包土地从两分法过渡到三分法并相应赋权，也将是未来一段时期内“三权分置”改革的重点难点之一。

做实经营权

通过“三权分置”，从土地承包经营权中分离出相对独立的土地经营权后，势必要对其权能进行新的考虑和安排，其宗旨是让独立的经营权体现农业生产的要素功能，并使其在更大的范围内优化配置，最终推动农业适度规模经营和发展现代农业。

在土地私有制国家，对从农用地所有权中分离出来的农用地使用权（经营权）究竟应赋予其多大权能、如何规范农用地租赁行为，各国做法虽并不完全相同，但有一些共同特征，包括禁止转租，建立农用地租金的法定定期调整制度，赋予承租人享有对农用地改良获得补偿的权利，规定农用地租赁合同的法定最短期限等。

其中，各国都重视的有两点：首先，限制农用地使用权再流转。西方国家的民法普遍不允许使用权人转租、转让土地；其次，保护租地农场主利益。各国鼓励租地农场主的政策主要包括：（1）延长租期，使其有一定的稳定感，例如以色列的期限就长达不得少于90年；（2）降低租金。在比利时、荷兰、法国等国家，租赁价格受国家法律的限制；（3）邻近有先买权和先佃权。西欧国家都有类似规定。

对农用地的使用权既限制又保护，看似矛盾，实则是为了同一个目标：使租地农场主能够长期稳定经营。限制农用地使用权再流转，意在鼓励长期经营、避免土地投机。强化农用地使用权的占有和收益权能，意在稳定租地经营者的预期、降低农业生产的地租成本。综合来看，界定土地经营权的权能边界虽然没有一定之规，但要服务和服从于一国农业发展的政策目标。

从上述“三个顺应”出发，中国要在土地承包权与经营权之间审慎分割农用地的占有、使用、收益、处分权能，既不能引发承包权利人的不满，又要体现对经营权利人的保护，应需要把握好以下四点：

首先，在占有权方面，应鼓励签订长期流转合同，使经营者有稳定的预期，调动其用地养地、增加农田基础设施建设等长期性投入的积极性。

其次，在使用权方面，应支持经营者对细碎零乱的耕地进行平整，以利于田间管理和机械化作业。

再次，应允许承包户或经营者以农用地经营权进行抵押、担保、入股，但对经营者再次流转土地经营权应予以适当限制。其依据是：土地经营权可分为通过家庭承包获得的经营权和通过市场流转获得的经营权。前者应赋予其较大的处分权能，即在转包、出租、互换、转让、股份合作等权能的基础上，赋予其抵押、担保、入股权能。由于这种经营权与承包权交织在一起，必须明确被处分的客体是不超过剩余承包期的经营权，而非承包权。此外，从承包户手中获得经营权，不等于获得了集体经济组织成员资格；而对于通过市场流转获得的经营权，应赋予其相对有限的转让、转租、抵押、担保等处分权能，且应附加前置条件。例如，目前一些地方开展的土地经营权抵押，主要受益的是转入土地较多、资金需求较大的租地经营者，为防范经营失败、拖欠土地流转费可能引发的社会风险，有必要建立土地流转风险保障金制度，并把缴纳保障金作为抵押的前置条件。

最后，在收益权方面，应围绕提高规模经营者的综合收益，改革农业直接补贴的分配办法，逐步投向实际务农种粮者，鼓励有条件的地方对土地流转费用进行补贴。

值得提及的是：随着土地有偿流转现象的增多，农业生产的土地成本概念逐渐清晰，租地经营者实际支付的土地租金和承包户自营土地的机会成本都在上涨。这一方面会造成规模经营的“非粮化”，而伴随着中国国内一系列行业进入调整期，农村劳动力外出的增速放缓，国内农产品价格受国际市场及国内补贴政策的改革出现加速波动；另一方面会对规模经营造成一定的影响，出现一部分规模经营主体难以为继，甚至退出的现象。

对此，相关政策在近期已开始进行调整。例如，中国正在进行的一系列农业补贴改革，包括目标价格改革试点、玉米收储制度改革、“三合一”农业支持制度改革等，就改变了以往根据承包关系发放的传统，更改为向实际的生产经营者进行补贴。

对此，地方层面的反应速度要快一些，例如在浙江、上海等地，政府就已开始有意识地对地租价格进行引导，或者直接给予补贴。

不管是中央还是地方的政策调整，都意味着在土地的承包权和经营权的利益平衡关系上，不再只是单纯地提及放活经营权，而是进一步地顾及到经营权的权能实质。对于那些愿意实实在在进行规模经营、特别是进行粮食规模经营的农户，要考虑到他们的难处、考虑到他们的利益。

稳定承包权

为进一步合理完善经营权权能，除了目前正在进行中的政策调整与配套，以及给予其足够的关注和强调平等保护之外，中国在下一步的农村土地改革中，还必须解决的一个核心问题，是如何稳定农户的承包权。要想解决流转期限过短带来的短期行为及处分权能不足等经营权难题，均需以长期稳定的承包权为基础。

对此，这次中央出台的“三权分置”意见也强调，要严格保护农户承包权，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。在此基础之上，下一步相关改革应着重注意以下几点：

首先，起点公平只是相对的。承包权是集体经济组织成员平等拥有的一种成员权。承包期长期化与集体成员不断变化是矛盾的，但不能根据成员变化无休止地调整承包关系。一旦落实“长久不变”，就应当在承包期内实行“生不增死不减”，家庭成员共有承包权，承包权是家庭共有产权。

其次，“长久不变”应有具体年限。鉴于承包权不是一种所有权，应有具体年限。为与国有建设用地使用权、集体林地和“四荒地”使用权年限相衔接，建议家庭承包方式的耕地、林地、草地、养殖水面的承包期为70年。70年到期后，家庭全部成员已离开农村的承包户自动丧失成员权和承包权。

第三，鼓励创新承包权的实现方式。例如，在农民非农就业比重很高、人均土地面积很小的地方，“确权确利不确地”就是一种比较好的承包权实现方式。

第四，赋予承包权有限的处分权能。承包权建立在成员权基础之上，以集体经济组织成员资格为前提，除可以有偿退出即有偿退还集体经济组织或有偿转让给本集体其他成员外，承包权不能向外部人员流转交易，也不能抵押、担保、继承。

第五，鼓励探索市场化退出机制。对在70年承包期内，举家外出又没有劳动力返乡务农的承包户，在自愿的条件下，引导其有偿退出承包权。这一改革目前的紧迫性还不是特别迫切，但是需要探索一系列退出的途径，例如宁夏的平罗、重庆的梁平、四川的内江等地目前正在进行的实践。但需注意的是，根据国务院近日印发的《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，地方政府不得强行要求进城落户农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户条件，而是要通过健全农村产权流转交易市场，逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制，积极引导和优先支持进城落户农民依法自愿有偿转让相关权益。

除此之外，我们还需格外注意的一点，是如何处理好现阶段的稳定承包权与保护经营权、土地适度规模化经营的关系。在此之前，中国之所以要格外强调保护土地承包经营权，并出台了土地承包法，与一系列时代背景有关：先是村集体在农民负担较重时通过“反租倒包”侵犯农民的土地承包经营权益，后是工商资本与基层组织强迫农民流转土地承包经营权。此外，在新型城镇化还没有完全落实，农民转移进城这条路还没有完全打通的前提下，承包权的确还有继续维持的意义和必要性。

但出于一系列现实的考虑，我们也不应无限制地继续提升承包权的产权强度：首先，当前的农村土地更多的是一种生产要素，不应继续将其当作农民生计保障的唯一组成部分。据相关统计显示：到2015年时，在全国农民的平均收入构成中，真正的种地收入只占了21%，即五分之一左右。农民收入的非农化趋势日益明显，意味着承包地对其生计的保障作用、增收作用都在大幅度下降。

与此同时，中国也正在通过建立低保、新农合等体制，将土地承载的保障功能逐步地剥离出来。这一体系保障程度可能仍旧较低、面临着提高保障标准的难题，但体系已经比较健全。因此，若要真的对经营权进行平等保护，就应避免继续依赖通过地租去增加农民财产性收入及提高保障水平。

其次，很多人认为，为促进承包地经营权流转、发展适度规模经营，必须把农户承包权做大做实，方能令承包户放心地流转土地。事实或许并非如此简单，根据日韩等国的经验来看，拥有小块土地所有权的农户获准出售或出租土地后，在初期确有一部分农户转出了土地，但大多数农户并不积极，他们即使就业和收入高度非农化，也宁愿土地撂荒而不愿出租或出售，意在坐等土地升值，结果陷入流不动的僵局。上世纪50年代土改前，中国的“大地主、小佃农”体制曾经阻碍农业生产力发展，在未来一段时期的发展中，则应避免“小地主（承包户）、大佃农（规模经营户）”难题，注意避免因承包权的产权强度过大导致的小块土地分割限制农业现代化的难题。

作者为国务院发展研究中心农村经济研究部部长，本刊记者焦建采访整理，经本人审阅，编辑：苏琦