农村土地“三权分置”重在保护农民自主权

近日，国务院发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，旨在实现土地所有权、承包权、经营权分置即“三权分置”，这是继“包产到户”后，中国农村又一次迎来的重大改革。

“三权分置”一方面是适应农村新型生产方式的需要，另一方面也是农民融入城市化分享发展红利的需要，对于在现阶段打破农村现代化和农民城镇化的困境具有里程碑意义。

众所周知，现阶段，随着工业化、城镇化深入推进，农村劳动力大量进入城镇就业，相当一部分农户将承包土地流转给他人经营，承包主体与经营主体实际上已经分离。可以说“三权分置”顺应了土地要素合理流转、提升农业经营规模效益和竞争力的需要。

另一方面，让流出土地经营权的农民增加财产收入，让新型农业经营主体实现规模收益，也有利于农村劳动力合理流动，同时，让部分农民融入城市，促进新型城镇化。

“三权分置”是涉及全国9亿农村人口的一盘大棋，在实施中需注意几个问题：

一是不得强迫或者限制农民流转土地，不能强行城镇化。要严格保护农户承包权，稳定现有土地承包关系并保持长久不变。不论经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭，任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地。不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。

“把选择权交给农民”。文件强调“尊重农民意愿”“坚持循序渐进”“因地制宜”等，这对于地方政府是必要的提醒，在对待“三农问题”上多年习惯的粗暴、强制做法再也行不通了。

二是大力发展社会化服务，引导农户加强联合与合作，提升农业经营的专业化、组织化和集约化水平。大力培育多元化农业经营主体，从事专业化、集约化适度规模经营的家庭农场。引导农户通过承包地入股等方式开展专业合作、参与农业产业化经营。

“三权分置”呼唤制度创新。应积极探索“三权分置”的多种实践形式，如珠三角地区探索以土地承包经营权入股、集体统一经营的土地股份合作制；上海松江探索引导农户将土地经营权流转给村集体，统一整理后再发包给有经营能力农户的家庭农场制；湖北沙洋探索农户承包权不变、协商交换经营权，小块并大块，实行“按户连片”耕种制；四川崇州探索以土地经营权入股合作社，农户、合作社、职业经理人和专业服务组织共同经营的“农业共营制”；河南商水、山东济宁探索土地经营权主体不变，农户通过市场购买服务，委托专业服务组织、合作社全托管、半托管开展农业生产经营等，都是“三权分置”因地制宜的有效实现形式。

三是让农民真正共享城镇化发展红利，不能再以牺牲农民利益进行“粗暴”城市化了。

“三权分置”有利于农民融入城镇化。从长远来看，中国农村人口大幅减少是必然趋势。就当前而言，通过“三权分置”可有效解决留守儿童、老人和妇女问题，通过土地托管半托管、联耕联种等形式，使经营权向农业专业主体集中，为其他农民自由迁徙提供可能。

另一方面城市应该接纳这些迁徙来的农民家庭，在就业、教育、医疗和户籍等方面给予制度安排。要有效解决农民大城市进不去、中小城市不愿意去的问题。而居住证制度改革是其中重要一环，要体现公平与公正。

应该看到，农业、农村的现代化与新时期城镇化是同步展开的。“三权分置”可鼓励工商资本下乡参与现代农业建设，同时还要大力培育新型职业农民。推动农业领域创新创业，制定和完善财政、金融、户籍、社保等激励政策，吸引大中专毕业生、退伍军人、返乡农民工等人才从事农业生产经营。可以说，部分农民进城与以上“新村民”进村是个双向互动过程，只有这样才能有效遏制当前的乡村凋敝趋势。

文件还特别强调了土地制度改革要保持足够的历史耐心。在所有制这个根本红线不能动的前提下，又要积极推进农业现代化、新乡村建设和部分农业人口城镇化。须知，在“三权分置”问题上，土地流转不是目的，农业和农村的现代化也只是手段，而让农民真正分享到现代化红利才是真正目的。