“案-件比”适用的效益背反与防范*

肖小梅

摘 要： “案-件比”等案件质量评价指标在全国检察机关印发实施以来，呈现出对司法办案的积极引领效果。后经三次精简指标，均将“案-件比”作为评价指标继续保留。鉴于前期一些地方在适用过程中出现的价值背离，甚至偏离制度设计的初衷现象，需引起高度重视、及时防范纠偏。应坚持将维护当事人的正当程序权利放在首位，不断淡化“案-件比”的考核功能，着力夯实“案-件比”前端控制的基础工作，深度挖掘“案-件比”在检察业务管理中的作用，以期更好适应司法实践和检察工作需要。

关键词： “案-件比” 案件质量 评价指标 效益背反与防范

最高检于2019年创设以“案-件比”为核心的87项质量评价指标；2020年1月首次印发《检察机关案件质量主要评价指标》（以下简称《评价指标》），在全国检察机关正式实施；2021年10月对该指标进行第一次修订，精简指标为60项。《最高人民检察院工作报告》提出，“针对不少案件程序反复、增加讼累，2019年首创‘案-件比质效评价标准，以实际发生的‘案子与经过若干办案环节、程序统计的‘案件相比，考核首办负责、案结事了。共压减95.9万个程序性和内生案件。办案质效明显提升，与2018年相比，2022年退回补充侦查、延长审查起诉期限分别下降80%和95.8%，自行补充侦查上升264.6倍，个案平均审查起诉时间减少6.9天”［1］。2023年3月，最高检再次研究修改完善《评价指标》，并于4月下发新修订的《评价指标》，进一步精简指标为46项。2024年1月对《评价指标》）再修订，精简指标至38项。［2］每次修订均将“案-件比”作为评价指标保留。

一、“案-件比”的基本内涵

“案-件比”是指实体上的“案”数与程序上的“件”数之间呈现出来的数字量化比，是运用一种数字比率来评价司法质效，主要用于评价检察机关办案运行态势、检察官在办案各环节是否力尽极致，反映检察机关业务质效。

（一）适用情形

2024年1月前，在刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察等检察工作中均设置了“案-件比”作为案件质量的核心评价指标，但在具体检察实践中主要适用的还是刑事检察，民事检察、行政检察、公益诉讼检察的“案-件比”虽也在计算与统计，但未列为考核与通报对象。2024年修改后的“案-件比”只运用于刑事检察，其他检察业务工作不再设置“案-件比”指标。刑事检察以办理审查逮捕、审查起诉案件作为“案-件比”的考察对象，通过“案”与“件”的比，反映刑事检察案件办案情况。

（二）計算规则

“案-件比”是“案数”与“件数”的比值。虽然名称上，案在前、件在后，但具体计算时，是件数除以案数（件数÷案数）得到的数学意义上的商，其结果都是大于或等于1。其中，“案数”是指检察机关受理的审查逮捕案件数与未经审查逮捕直接移送审查起诉案件数之和。“件数”是指将“案数”作为基准数，再加上原本可以避免或者减少发生，但因前一个环节未将工作做到位而产生，同时引起当事人负面感受的诉讼环节统计成的数。具体包括：不批捕申诉、不批捕复议、不批捕复核、一次延长审查起诉期限、二次延长审查起诉期限、三次延长审查起诉期限、一次退回补充侦查、二次退回补充侦查、不起诉复议、不起诉复核、不起诉申诉、撤回起诉、法院退回、检察机关建议延期审理、国家赔偿等15种情形。

（三）指标价值

创制“案-件比”，旨在通过统计办案数据、确认变量、作出检验，在办案过程中，检察机关选择降低案数与件数的数字比率，从而促推压缩没有必要的空转程序，减少因这些空转程序再产生额外的内生案件，尽可能防止一案变多案，提高业务工作质效，满足人民群众对所参与案件诉讼程序流转的有用、有序、高效的要求。“案-件比”等案件质量主要评价指标体系出台后，检察机关对自身办案质量提出了更高的要求，坚持以问题为导向，要求进入检察机关的案件在每一个环节都坚持最高质量标准，将诉讼程序、办案周期、社会效果等都纳入案件质量评价体系，引导检察官从接触、受理案件开始就贯彻“程序优化、诉讼便捷、效率提升、当事人满意”的价值理念，全面提升检察办案质效。

二、“案-件比”适用中的效益背反现象

我们在看到某一项成效彰显的同时，也应注意到某一功能要素的优化和利益发生必然会存在另一个或几个功能要素的利益损失，反之也如此，这是一种此涨彼消、此盈彼亏的现象，管理学上称之为“效益背反”。［3］具体反映了某一项绩效上升以后，可能会导致另一绩效的下降，需在适用“案-件比”时给予注意。全国检察机关运用“案-件比”指标以来，该指标正在逐步发挥其功能和作用，呈现出对司法办案积极的引领效果。但无庸讳言，一些地方在适用过程中出现了价值背离现象，甚至偏离制度设计的初衷，需引起高度重视，及时防范纠偏。主要表现有：

（一）未严格遵守办案规律，选择性改变必要的办案程序

第一，在“件”与“件”中权衡，“案-件比”提升办案质量的作用被打折扣。由于影响“件”的因素中退回补充侦查及延长审查起诉期限占比大，只要减少延长、退补数量即可大幅度降低“案-件比”，因此个别检察院对“二退三延”严格限制，但是对影响“件”的其他因素，重视程度不够，导致反映案件质量的不捕、不诉复议复核，国家赔偿等案件数量上升较大，撤回起诉数量逐年上升。第二，在既已产生一个“件”的情况下，案件承办人往往倾向于将期限用尽。当前一些地方存在“案-件比”降低的同时结案率未升反降的现象，部分地区非羁押案件办案时间出现延长苗头，个别承办人随意利用取保候审1年强制措施期间拉长办案期限，使简单案件长期处于未结状态，表面上降低了“案-件比”，但实质上背离了“案-件比”设置的初衷。第三，部分案件承办人投机运用“件”数，“案-件比”降低的同时并未实际提高办案质效。如以“检察机关二次建议延期审理”作为代替退回补充侦查、延长审查起诉期限等争取办案时间的新手段。甚至有些地方为了推进工作进程，体现工作成效，以数据投机方式降低“案-件比”，如通过系统填录的时间漏洞，在月报表数据固定前，人为去除部分退查及延长案卡项目，减少实际报表数据，或通过并案等方式，减少“件”的产生。

（二）过分倚重案件评价指标特别是“案-件比”的考核功能

个别地方的上级院将案件质量评价指标作为考评下级院办案质量高低的重要手段，过分突出“案-件比”的作用，每季度甚至每月对下排名通报，与办案检察官的业绩、职务晋升直接挂钩。没有真正理解案件质量主要评价指标是反映一个地方众多检察院办案情况的宏观调控指标，只将其看作一个以大量案件和大量检察院为样本对象的办案趋势分析测算工具。个别地方的上级院将“案-件比”指标直接适用于具体的基层检察院甚至具体的检察官，将包括“案-件比”在内的所有指标逐一排名、点名通报，过分强调评价指标的作用，将指标孤立于其他管理工作。单纯为了指标而弱化其他工作，难免顾此失彼，影响办案质效。

（三）缺乏合理目标值，催生“案-件比”恶性竞争

“案-件比”不完全取决于检察官工作情况，个别检察机关在考核的压力下，忽视办案实际，过度追求最低甚至1：1，很容易导致指标的异化，甚至出现为压低“件”数而损害办案质量的情况。现实办案中还存在部分程序方面的隐患，如存疑不诉案件，刑事诉讼法规定必须经过一次退查才可以作出不起诉决定，以保证不起诉决定的准确性和谨慎性。不能为了追求“案-件比”的极限数值而不退查直接存疑不诉，这样的做法即使达到了“案-件比”1：1，也无法做到案结事了，更可能催生出更多质量问题。还有，个别检察院不加细化直接将“案-件比”对应到具体个案中，未根据案件难易程度和证据标准加以区分“案-件比”结果，片面追求减少延长、退补件数而无限降低“案-件比”绝对数值，使得一些应当按程序进行退查或延期的复杂案件匆匆结案，存在帶病起诉的风险。

（四）机械理解和运用“案-件比”

在实际运用中，设置“案-件比”时规定了除外情形，但有些地方没有认真研究计算规则，“一刀切”认为哪些程序就是不能做。事实上，一次退回补充侦查中直诉案件中未提前介入案件；撤回起诉中因法律、司法解释改变而撒回起诉的案件；法院退回中因被告人不在案而退回的案件，都属于除外情形，不应计算在“件数”之内、不会影响到“案-件比”。而且对于促成双方当事人和解、有效开展追赃挽损、适用企业合规等案件，产生了不批捕、不起诉的复议复核及退回补充侦查或者延长审查起诉期限的“件”，或者存疑不起诉案件产生了退回补充侦查的“件”，各地在检察官业绩考核时也是可以区别评价的。还有，一些上级院没有及时根据办案质量趋势变化，调整“案-件比”保持在合理区间。没有根据办案情况变化以及案件总量和人均办案量的变化，进行即时更新和测算；没有根据案件类型和难易程度设置不同的“案-件比”数据区间，确定不同情形下的各类案件的“案-件比”合理范围，采取的是“一刀切”的管理模式。

实践中出现的上述问题，大都是被管理者应对管理者的“反管理”问题。对管理对象而言，必须及时采取措施防范，指向和针对反管理的行为［4］，消弭对反管理产生的负面效果。

三、防范“案-件比”适用负面效果的对策建议

“案-件比”为检察业务管理提供了衡量办案质效可量化的标准，丰富了业务管理的内涵和外延。科学运用“案-件比”评价指标，能够实现对检察办案活动的宏观管理。但为消弭“案-件比”适用中的效益背反产生的负面效果，还需继续对“案-件比”的运用进行优化，实现对检察业务的科学管理。

（一）坚持尊重正当程序和办案规律

设置“案-件比”的目的是为了减压非必经的诉讼程序，并不影响必经诉讼程序的适用，因而实务操作中不能为了单方面追求“案-件比”的下降而刻意限制救济程序的启动，不能因为追求“案-件比”而刻意压制当事人行使其法定程序权利。要警惕一些地方检察机关为了“案-件比”达到甚至超越上级院的通报值，走入片面追求“案-件比”数值低而不尊重当事人的程序权利的极端。事实上，案件在诉讼中出现衍生的“件数”，是程序本身自我纠错的体现，非常态化程序的启动，亦可能为了实现司法救济，这是司法规律的体现。［5］“案-件比”高低，除了受到检察办案人员工作情况影响外，还受到许多非检察办案因素的影响，比如公安机关报送的捕诉案件难易程度受案件罪名、犯罪手段、涉案人员数、是否认罪认罚等多种因子决定；检察机关业务饱和度、公安机关侦查取证水平能力、公检配合协作关系等多方面因素也会影响“案-件比”。这些非检察环节办案因素大都不能依靠检察官个体来改变，不能简单机械地看待“案-件比”指标数值高低。

（二）不断淡化“案-件比”的考核功能

人的行为抑或一个集体的行为是一个趋利避害的过程，处于被考评末端的基层检察院和办案干警也概莫能外。如果某项指标或某些指标的高低将影响集体和个体的核心利益或荣誉，实践中难免就会出现背离指标设置初衷的现象。要从根本上解决“案-件比”适用的负面现象出现，就不能将“案-件比”作为案件质量评价的主要考核手段。2023年12月，最高检党组书记、检察长应勇率最高检调研组在广东调研时强调，“要强化指标的统计分析、科学研判、案件指导功能，淡化考核功能，准确把握指标背后反映的前瞻性、普遍性、规律性问题，有针对性提升履职办案质效”［6］。必须要坚持以人民为中心，实现“三个效果”有机统一，将“案-件比”作为中性指标，把那些非检察办案因素考虑进来，梳理出这些因素对“案-件比”的影响水平，进而提出本地区、本单位在现有客观条件下的工作目标，将“案-件比”保持在合理区间内，避免为了无限制地追求“案-件比”更低，减少因恶性竞争而导致的案件质量问题，起到真正以“案-件比”提高检察官对办案效率及质量的自觉意识。

（三）着力夯实“案-件比”前端控制的基础工作

需注重提前预防，做好前端控制，减少程序启动必要性，以最大限度地挤压启动下一个非必要程序的空间，从前端控制“案-件比”。加强案件受理工作，梳理退回补充侦查情形，比对侦查机关移送的案卷材料，争取尽可能在受案审查环节要求侦查机关补正和前端处理，从源头上降低退补或者延期的可能。制定科学合理的案件分配规则，解决办案主体争议，提升分案效率。同时做好提前介入引导侦查取证和自行补充侦查工作，比如通过提前介入，将原先捕诉阶段才面临和需要解决的问题在侦查的前期就加以考虑甚至予以解决。统一证据标准和取证要求，尽量减少退补、延押情况的发生，将“提前介入”的作用最大化，以引导侦查夯实证据基础。积极行使自行补充侦查权，靠前熟悉案情和补充收集固定证据，提升侦查精准度，从源头减少审查起诉案件退补、延期案件数量，促进自行补充侦查与退回补充侦查形成互补优势。

（四）深度挖掘“案-件比”在检察业务管理中的作用

上级院要强化“案-件比”作为业务数据分析研判的基础内容，客观分析“案-件比”与案件办理质量之间的关系，全面梳理分析影响“案-件比”的业务数据，对“案-件比”指标数值较高的罪名进行业务指导， 提示下级院重点关注，推广学习各地优化降低“案-件比”的经验，深度挖掘宣传典型案件。同时，通过“案-件比”、办案时长，测算下级院检察官的办案工作量，合理调配各业务条线的办案力量，防止不同办案部门忙闲不均，更加科学、客观、公正地对检察官履职质效进行评估，从而推动檢察官队伍能力建设。还有，“案-件比”只是一个宏观趋势指标，适用对象越广，就越科学。建议改变目前一些地方将某个检察院甚至某个部门、某个检察官办理案件的“案-件比”作为评价对象的做法，可以尝试以一个省份为单位计算所有检察机关办理案件的“案-件比”，以半年和1年为时间段进行分析研判，不允许用包括“案-件比”在内的案件质量主要评价指标来评价某个市的检察机关、某个基层院或检察官的办案质效果，从源头上减少实践中背离“案-件比”设置初衷的现象。

*本文为国家检察官学院2023年度一般课题“优化健全检察管理机制研究”（GJY2023NY21）的阶段性成果。

**国家检察官学院讲师，法学博士［102206］

［1］ 张军：《最高人民检察院工作报告》，最高人民检察院网https：/www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202303/t20230317_608767.shtml/，最后访问日期：2023年12月2日。

［2］ 参见常璐倩：《最高检对〈检察机关案件质量主要评价指标〉再修订》，《检察日报》2024年1月17日。

［3］ 参见赵森：《效益背反原理在企业决策中的应用》，《企业家天地》2006年第9期。

［4］ 参见孙新波等：《自发性对称破缺下的“反管理”研究》，《管理学报》2017年第7期。

［5］ 参见万毅：《“案-件比”：让隐形法律变良法之治》，《检察日报》2020年5月20日。

［6］ 巩宸宇：《最高检调研组在广东调研》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/tt/202312/t20231208_636331.shtml，最后访问日期：2024年1月10日。