检察官刑事自由裁量权规制问题探析

徐光岩

编者按：党的二十大报告强调，深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。为深入贯彻落实党的二十大精神，学习贯彻全国检察长会议、全国检察机关党风廉政建设工作会议精神，加强对检察权运行制约监督的研究，助推全面准确落实司法责任制，本期《聚焦》栏目围绕“检察权的规范运行”策划专题，约请检察官从刑事检察自由裁量权规制、民事抗诉中的权责配置、检察委员会工作机制完善及人民监督员制度价值发挥等角度撰文，以期更好推进以检察工作现代化服务中国式现代化。

摘 要：随着现代刑事司法制度的发展，检察官在刑事诉讼中的主导责任日益凸显，自由裁量权加大。当前，受改革、机制等多重因素影响，刑事自由裁量权运行体系呈现复杂性和不确定性，权力行使中亦存在对裁量因素把握不准、能动性不足、同案不同处理等不规范问题以及可能被围猎、腐蚀的廉政风险，需从加强理念与能力建设、明晰权力清单、制定规范化办案指引、发挥案例指导作用、强化业务管理、构建办案公开常态化机制等方面对刑事自由裁量权施以有效规制。

关键词：刑事检察 自由裁量权 廉政风险 规制

在刑事诉讼中，检察官根据法律设定的条件以及自身行为准则，充分行使法律赋予的自由裁量权，包括起诉裁量权、羁押性强制措施裁量权（逮捕裁量权和羁押必要性审查权）、量刑建议权、抗诉裁量权和程序建议权等，从而实现法律所追求的价值目标。随着司法责任制改革以及检察官在刑事诉讼中主导责任的日益凸显，检察官刑事自由裁量权加大，容易产生权力被围猎、滥用或者行使不规范等方面的问题和风险。如何对检察官刑事自由裁量权施以有效规制，保证权力严格规范行使，防控办案廉政风险，是关系司法改革成效和检察办案质效的关键问题。

一、检察官刑事自由裁量权行使的考量与影响因素

刑事司法的进步与新时代刑事检察理念、制度的创新发展，给检察官行使刑事自由裁量权带来了不同程度的影响，权力运行体系呈现复杂性和不确定性。

（一）刑事自由裁量权的独立行使与司法责任制改革推进

司法责任制改革突出了检察官办案主体地位，促进了检察官权责体系的完善，检察官不仅拥有诉讼非终局性事项的决定权，还拥有部分案件终局性事项的决定权。从权力清单看，各省级检察院根据最高检下发的《关于完善检察官权力清单的指导意见》，都将一般刑事诉讼案件中多数办案事项决定权下放至检察官，检察官在职权范围内相对独立行使包括自由裁量权在内的办案事项决定权。但权力的相对独立也容易导致滥用，只有加以约束和规范，才能在真正意义上实现自由裁量权的独立行使。

（二）刑事自由裁量权的行使与宽严相济刑事政策

在刑事司法领域，宽严相济刑事政策在办案中发挥着重要指引作用，其对自由裁量权行使的影响体现在：当前我国犯罪结构中轻罪比例大幅上升，轻罪案件坚持治罪与治理并重，具体到逮捕裁量权、羁押必要性审查权等运用上，需要综合评估人身危险性和社会危害性，采取个别化处理方式，以准确落实宽严相济的要求。“在认罪认罚案件办理中，检察机关根据犯罪事实、性质、情节等确定和提出量刑建议，是落实宽严相济刑事政策，进一步提高认罪认罚案件办理质效，促进实现司法公正的关键环节。”［1］“两高三部”下发的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》中明确提出“完善起诉裁量权，充分发挥不起诉的审前分流和过滤作用，逐步扩大相对不起诉在认罪认罚案件中的适用”的意见，将不起诉的适用范围从“不需要判处刑罚”扩大到“可能判处免刑”，要求检察官加强对案件量刑的预判。可以看出，在认罪认罚从宽制度下，检察官拥有全面的程序和实体处置权，不仅主导处理程序，还主导罪名认定和量刑适用。认罪认罚案件中检察官刑事自由裁量权的扩张，给权力规范运用带来较大难度和挑战。在适用认罪认罚从宽制度、贯彻落实宽严相济刑事政策过程中，如何保证裁量权的规范运用，需要予以重点关注和系统把握。

（三）刑事自由裁量权行使与法治化营商环境建设

当前，以有效的检察履职服务法治化营商环境建设是检察机关的重要任务，要求检察官在行使刑事自由裁量权过程中，不能简单机械地适用法律，而应当在法律效果与社会效果中寻求平衡。比如，近年来推进的涉案企业合规改革工作，裁量空间较大，包括是否适用合规程序、是否适用羁押性强制措施、是否提起公诉等，给裁量权行使带来新的难题。在个案处理上，如何规范行使裁量权，既防止合规不起诉等成为企业逃避处罚的“护身符”，也防止刑罚成为限制企业发展的“枷锁”［2］，是现阶段应当关注的问题。

（四）未成年人检察工作中刑事自由裁量权行使的特殊性

在教育为主、惩罚为辅原則下，立法为办理未成年人犯罪案件检察官赋予更大的自由裁量权，增设附条件不起诉权，不捕、不起诉的适用范围也更加宽泛。比如，《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第19条、第26条列明可以作不捕、不起诉处理的各七种情形。在涉未成年人刑事自由裁量权行使上，如何做到既维护未成年被害人的合法权益，又兼顾促成涉罪未成年人顺利回归社会，对检察官敢用、善用、规范适用裁量权提出更高要求。

二、检察官刑事自由裁量权适用中存在的问题和风险

检察官行使刑事自由裁量权受主客观等诸多因素影响和制约，在质量及规范性方面既存在问题也面临风险，具体体现在：

（一）对影响裁量权行使因素的理解和执行存在偏差

前述多重因素大多不是法律规定，只是司法政策、工作指引等，实践中有的检察官对其重视不够，认为可落实可不落实；或者对基本要求理解不准确，造成裁量权不当行使；也有的检察官不区分个案情况简单机械套用，以致影响办案效果。比如，办理认罪认罚个案中，对“可能判处免刑”把握不准，将不应起诉的案件向法院提起公诉。又如，在适用非羁押性强制措施方面，开展羁押必要性审查不够积极、主动，主观上仍存在“一押到底”的惯性思维，裁量权行使的能动性不足。

（二）检察官权力清单在具体落实上不够规范

刑事自由裁量权在运行机制上，以权力清单形式明确了检察委员会、检察长（副检察长）、检察官之间的权责范围，但实践中存在落实不够规范的情况。比如，检察委员会议案范围包括“重大、疑难、复杂案件”，但目前关于“重大、疑难、复杂案件”的标准和范围还不够统一、具体［3］，导致检察委员会与检察官之间办案事项决定权边界不明晰，一些检察官出于规避司法责任等因素考虑，将个别处于“模糊地带”的案件以“重大、疑难、复杂”为由提交检察委员会讨论，使本应由自己行使的裁量权归于检察委员会行使，相应的司法责任由检察委员会来承担，造成裁量权行使上的不规范。

（三）刑事自由裁量权行使中存在同案不同处理的情况

司法责任制改革后，因同类案件由不同检察官独立作出决定，实践中出现同案不同处理的情况，造成法律适用上的不统一。究其原因，除检察官独立行使自由裁量权因素外，还包括以下因素：缺乏统一而具体的裁量权适用标准；检察办案中对指导性案例参照、援引不足；检察业务指导、管控、制约等职能发挥不充分；检察官裁量能力良莠不齐等。

（四）刑事自由裁量权运行带来办案廉政风险

随着我国刑事诉讼中起诉便宜主义适用空间的扩大以及检察官独立行使刑事自由裁量权范围的扩张，检察官行使裁量权时被围猎、腐蚀的司法风险也在加大，容易滋生权钱交易、权权交易等问题。其中，办案廉政风险点存在于相对不起诉、适用或者变更羁押性强制措施、抗诉、提出量刑建议等多项裁量权行使环节，防范司法腐败问题更加迫切和重要。

三、规制检察官刑事自由裁量权行使的多元路径

合理规制刑事自由裁量权行使是保证检察官规范行使裁量权、提升司法公信的基础。当前，影响裁量权行使因素日益复杂化，需要改进传统规制模式并探寻多元化完善路径。

（一）推动裁量理念和裁量能力向“依法能动”转变

检察权从性质上来看，体现为积极权力，没有检察官的能动履职，检察权所具有的巨大潜力和特别功效很难发挥出来。 ［4］在行使刑事自由裁量权过程中，检察官无论在理念还是能力上都须从“消极被动”转向“依法能动”，具体体现为主动理解并运用司法政策、积极落实上级检察机关工作机制和要求等。比如，大多数刑事自由裁量权都体现在如何把握“宽”上，但难点也在于“宽”，即使认罪认罚，也是“可以依法从宽”而非一律从宽，因此理解和执行上必须兼顾原则性和灵活性。在增强检察官裁量的能动性方面，可以通过研析个案及类案背后的理念和价值、开展裁量原则和方法专题培训、将裁量权行使情况纳入检察官业绩考评等方式，促使检察官始终在法律框架内合理、妥当地追求个案正义。

（二）促进权力清单的明晰化和严格落实

检察官权力清单是落实司法责任制的基础，也是引领和规范自由裁量权行使的依据。在实现权力清单功能优化过程中，应当着重把握以下几点：一是权力清单应当随着法律变化特别是检察院刑事诉讼规则的修改、检察职能变化等作出动态调整，保证其权威性、时效性和准确性。二是应当对“重大、疑难、复杂案件”范围作出更加细化的规定，除目前已经相对明确的几类案件外，还应当包括新类型案件；法律规定不明确的案件，如刑法分则认定犯罪的兜底条款比较笼统，相关司法解释又缺乏或者滞后，法律适用模糊的案件；检察官联席会分歧较大的案件，如在罪与非罪、此罪与彼罪问题上存在多种意见或者难以形成多数意见的案件等，使检察委员会与检察官之间的裁量权边界更加明晰。三是对权力清单执行情况开展常态化监督检查，以下发书面通报、定期分析总结等方式保障规范落实。

（三）制定裁量权适用的规范化标准

当前，产生同案不同处理的原因之一在于自由裁量权独立行使，却缺乏统一而规范的适用标准。司法实践中，个别省级检察院如河南省、安徽省人民检察院制定了常见犯罪不捕或者不起诉标准，促进了逮捕裁量权和起诉裁量权的依法规范行使。在办案实践基础上，建议省级检察院结合法律规定和本地区实际，细化常见犯罪无社会危险性不捕和相对不起诉适用标准，为用足用好裁量权、防止滥用或者错误适用提供指引。再如，涉企案件中自由裁量权行使问题，可以就企业经营规模、技术创新以及是否会出现“办了案子，垮了厂子”情况制定评估标准，以相对规范的评价保证处理决定的准确性。

（四）加强案例在促进办案实践中的深度应用

检察案例指导的价值和作用，在于统一法律适用标准，压缩刑事自由裁量的空间，减少滋生司法腐败的机会。［5］近年来，最高检案例发布数量大幅增加，为规范裁量权行使、提升检察官裁量能力发挥了重要作用。对此，各地检察机关应当积极推进案例援引工作，对检察官提请检察委员会报告中未检索并说明参照适用情况的，应当以不符合上会程序性要求退回补正、重新提请。同时，可以要求检察官在案件审查报告中，就有无指导性案例以及援引情况作出必要说明，使检察官内心形成办案的路径依赖。

（五）强化业务管理体系下的质效监控

加强业务管理既是“高质效办好每一个案件”的必然要求，也是保证裁量权正当、规范、廉洁行使的现实需要。从最高检下发《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》中可以看出，业务指导、管控、评价、制约监督等是业务管理的题中之义，而每项都与自由裁量权行使密切相关。当前，强化业务管理需着重抓好以下环节：一是在宏观质效管控上，检察委员会应当定期听取和研判刑事自由裁量权运行情况，发挥指导和决策功能。二是在裁量权行使的重要程序节点上，赋予分管副检察长、部门负责人对检察官决定案件相关法律文书的审阅权，及时发现同案不同处理情况，并召开检察官联席会议讨论或者报请检察长决定。三是在落实案件质量评价指标上，案件管理部门应当定期对与裁量权行使相关的指标运行情况开展专项分析，结合个案评查情况，查找裁量权适用错误、不规范等问题并监督改进。

（六）构建办案公开常态化机制

当前，从对刑事自由裁量权开展外部监督的效果看，听证监督、人民监督员监督以及法律文书公开更具针对性。听证监督近年来发展成为常态化办案机制，但实践中也存在对个别争议性不大案件开展听证问题，影响了听证在监督裁量权行使方面的作用发挥，对此应当完善审核管理机制，让公开听证回归到它的本源，防止为听证而听证。［6］与听证监督相比，人民监督员监督在个案监督、規制不当裁量方面作用发挥还不充分，可以通过邀请参与不捕不诉等案件评查、通报裁量权行使情况、听取对规范裁量权行使的意见等方式，强化对裁量权适用的监督。法律文书公开在促进公正司法、规范权力运行方面发挥着重要作用，可通过选取社会关注、有一定影响案件的起诉书、不起诉决定书、刑事抗诉书等进行公开的方式，接受公众监督质询，倒逼检察官规范、正确行使自由裁量权。

*辽宁省大连经济技术开发区人民检察院第二检察部主任、四级高级检察官，全国检察机关调研骨干人才［116600］

［1］ 史兆琨：《深入学习贯彻习近平法治思想 落实大检察官研讨班重要部署|从检察实践看如何依法适用认罪认罚从宽制度高质效规范办案》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn//zdgz/202309/t20230905_627271.shtml，最后访问日期：2024年1月20日。

［2］ 参见唐彬彬：《检察机关合规不起诉裁量权限制的三种模式》，《法制与社会发展》2022年第1期。

［3］ 虽然最高检在《人民检察院检察委员会工作规则》中对“重大、疑难、复杂案件”范围作出概括性规定，一些省级检察院也制定了适用指引，但仍不够细化、具体。

［4］ 参见张建伟：《检察权的积极性与检察机关能动履职》，《人民检察》2023年第11期。

［5］ 参见杨宇冠：《发挥检察案例指导作用，依法能动促进社会治理》，《检察日报》2022年3月18日。

［6］ 参见童建明：《如何提升“高质效办好每一个案件”能力的几点思考》，《检察日报》2024年1月2日。