民事抗诉工作中检察权的规制

纪养文 谢禅

摘 要：规范检察权运行是落实司法责任制改革部署的重要举措。持续加强对民事抗诉工作中检察权的规制具有一定的历史必然性，也是满足人民群众对个案公平正义新期待的必然要求。民事抗诉工作在监督理念和定位上容易出现偏差，与再审检察建议“双轨并行”、人员权责分散、环节较多、周期较长易引发风险，调查核实和听证不够规范、大数据和“外脑”借助不足，且管案、管事、管人的难度较大。应不断更新监督理念、优化案件受理方式，规范办案流程、提高审查效率，科学借助外力、规范办案方式，协同监督制约、加强追责问责，真正落实司法责任制。

关键词：民事抗诉 检察权规制 再审检察建议

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，以两个小节的篇幅提出要确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制。党的二十大报告也要求强化对司法活动的制约监督，促进司法公正。在最高檢印发的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》中，将“谁办案谁负责、谁决定谁负责”作为总体目标。要全面准确落实司法责任制，就势必要完善检察官在司法办案中的权责配置、权力制约与监督等问题，规范检察权的运行。

最高检应勇检察长强调，“勇于自我革命，纵深推进全面从严治检，必须做到依法正确行使检察权……围绕刑事案件不捕不诉、民事抗诉等容易出问题的重点环节，一体强化廉政风险预防和办案管理”［1］。民事抗诉是民事检察工作中最核心的环节之一，确保民事抗诉权依法正确规范行使，具有重要的意义。

一、加强民事抗诉中检察权规制的必要性

（一）持续加强民事抗诉中检察权规制具有一定的历史必然性

民事抗诉工作随着民事再审制度的建立和演变，经历了从无到有、从弱变强，不断探索完善的过程。加强对民事抗诉工作中检察权运行的规制，具有一定的历史必然性。在1982年的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》中，虽规定了检察机关有权对民事审判活动实行法律监督，但未提及监督方式。1991年民事诉讼法颁布后，民事抗诉制度才正式确立，并付诸司法实践。办理抗诉案件从此成为民事检察工作的重心，办案规模持续大幅提升。其后随着民事诉讼法于2007年、2012年、2021年在“审判监督程序”一章中相关条文的修订，民事检察监督的范围由民事审判活动扩展到民事诉讼的全过程，民事检察监督方式从只有抗诉到抗诉和检察建议并行。但抗诉一直是民事检察工作的核心，决定了民事检察工作发展的方向和质效。加强对民事抗诉权的规制以促进民事检察的良性发展，既是实践经验的总结，也是民事检察事业发展的历史必然。

（二）加强民事抗诉中检察权规制是满足人民群众对个案公平正义新期待的必然要求

民事案件广泛涉及人民群众的人身权利、财产权利以及其他合法权益，对人民生活有深刻影响。人民群众对个案公平正义的追求愈渐迫切，不仅对关系自身利益的生效裁判结果高度关注，致使再审申诉的数量居高不下，对网络上的涉诉舆论热点也能感同身受，对个别不公正的判决深恶痛绝，期望营造更加公平的诉讼环境。检察机关不仅要用足用好民事抗诉权实现对个案的纠偏，更要落实精准监督理念，力争“办理一案、影响一片”。唯有加强民事抗诉中检察权规制，提升办案效能，才能将民事抗诉的“三个效果”精准体现在每一个司法案件中。

二、民事抗诉工作中检察权运行的不足与风险

（一）监督理念和定位容易出现偏差

检察机关对于民事抗诉案件的受理，在不同时期和不同地区具有较为明显的差异，这实质上反映了监督理念层面的差异。一是对于监督权的定位存在偏差。有的检察人员把民事抗诉权理解为民事私权利救济的一种方式，把修复当事人因不适当的民事裁判而产生的权益受损作为主要的价值取向。这实际是一种误区，容易引发对民事抗诉破坏当事人之间诉讼角力平衡的担忧。检察机关抗诉的最终目的，不是干预已经发生的诉讼结果，而是监督审判权的行使。对当事人私权利的救济是客观效果，也是次要的目的。［2］这有别于朴素的正义观。二是对于依职权监督的理解不一致。民事裁判结果监督案件的受理渠道有三种：当事人申请、案外人控告和人民检察院在履行职责中发现。对于检察机关依职权启动监督程序的情形，民事诉讼法未予提及，仅在《人民检察院民事诉讼监督规则》（以下简称《监督规则》）第37条中作了规定，且明确该情形不受当事人是否申请再审的限制。实践中，检察机关对于依职权受理案件标准的把握存在差别，宽严不一。三是对于办案数量与质量的理解不一致。有的办案人员对于民事抗诉案件规模存在一定的“数字迷信”“数据恐慌”，存在千方百计扩大抗诉案件规模的倾向，未能实现数量与质量相统一。

（二）“双轨并行”、权责分散、流程冗长易引发风险

一是提请抗诉和再审检察建议“双轨并行”界限模糊。根据民事诉讼法第219条第2款规定，地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有该法第211条所规定的13种情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。故地方检察机关提起民事再审可以采用提请抗诉和再审检察建议两种不同的方式。虽然在《监督规则》第81、82、83条中将提出再审检察建议的情形限缩为11种情形，且规定了一般应当提请抗诉而非提出再审检察建议的情形，但实践中两种监督方式的提出条件基本是一样的。在程序上，提请抗诉需要上一级检察院同意，审查环节较多、难度相对较大，提出再审检察建议一般只需本院检察委员会决定即可。办案人员在确定提请抗诉还是提出再审检察建议时，经常需要反复权衡。

二是提请抗诉案件中的权责较为分散。在下级检察院提请抗诉的案件中，案件的初步审查由下级检察院负责。下级检察院的办案人员负责对案件基本事实调查核实并会见当事人，对案情较为熟悉但并不直接决定案件是否提出抗诉，只能提请上级检察院决定；上级检察院通常依照提请抗诉的报告书和卷宗材料进行书面审查，相对缺少亲历性，却要作出案件是否抗诉的决定。上级检察院特别是省级检察院抗诉案件较为集中、人员相对较少，却要承担关键的责任。下级检察院参与办案人员对案件承担了主要的调查核实工作，却并不承担最终的办案责任。在提请抗诉案件中，通常需要由多人共同对案件质量承担责任，更需要加强制度规制，让办案者和决定者各负其责。

三是提请抗诉流程环节较多、周期较长。民事抗诉案件通常采用“上级抗诉、下级再审”的模式。在典型的申请抗诉案件中，案件受理后需要经过5个环节：审查抗诉申请、同级检察院提请抗诉、上一级检察院提出抗诉、上一级法院裁定再审、同级法院再审改判。对于同一案件事实，需要由两级法院和检察院分别独立作出审查后方能作出改判，案件经历一个“倒U型”的弯道才能回到诉讼起点。大部分案件从提出申请到改变原裁判结果需要1年以上的时间，如果某个环节出现延误，则可能耗费时间更长，消耗更多的司法资源。

（三）调查核实和听证不够规范，大数据和“外脑”借助不足

虽然民事抗诉案件以书面审查为主，申请人或者其他当事人对其提出的主张负有举证义务，但当事人往往在上诉和再审环节中已经穷尽了举证能力，获取新证据需要借助外力。实践中办案人员调查核实不规范的情形也时有发生。限于办案人员能力和精力，且民事抗诉案件通常矛盾较为激烈，目前听证工作仅在少量抗诉案件中开展，未達到“应听尽听”的标准。［3］在数字检察方面，通过学习和探索，办案人员已经能够运用大数据法律监督工具发现更多的民事抗诉案件线索，但对数字模型的使用还不够熟练和自觉。对于行业专家“外脑”，省级检察院能够做到经常联系、深入借助、及时咨询意见，基层检察院还较少使用。

（四）管案、管事、管人难度较大

民事裁判结果监督案件数量较大、专业性较强，且办案过程较为独立，对其予以制约监督在客观上存在一定的难度。如考核人员虽然可通过办案数量、案件抗诉改变率、监督率等对办案质量予以评价考核，但单凭数据未必能反映实际办案质量。根据《监督规则》第42条的规定，上级检察院可以将受理的案件交由下级检察院办理，但对于交办的案件可能会存在“一交了之”的情况。虽然有员额检察官和办案组，但实践中检察官助理充当办案主力的情况也并不少见。另外，民事抗诉环节也是廉政风险的易发地。待办的民事案件如果启动再审，对当事人来说可能涉及巨大经济利益，也易导致相关的不当交往情形出现。对于办案过程中可能发生的违法违规行为，督察部门一般只能进行事后监督，难以在办案中及时发现。

三、加强民事抗诉工作中检察权规制的建议

最高检应勇检察长强调，“要全面准确落实司法责任制，完善司法办案权责配置，着力解决放而不管、制约不够、监督乏力等问题，实质开展追责惩戒工作，构建规范的检察权运行机制”［4］。针对以上问题，建议从以下方面着手，增强对民事抗诉工作中检察权的监督制约。

（一）更新监督理念，优化受理方式

一是应当秉持客观公正立场。要坚持“国家的法律监督机关”的宪法定位，以通过民事诉讼监督保障法律的统一正确实施为目标，避免过多介入当事人之间的权利义务冲突，保持一定的谦抑性。二是要着力加强依职权监督。民事诉讼监督案件中依职权监督案件的重点是损害国家利益或者社会公共利益、枉法裁判、虚假诉讼等较为严重扰乱司法秩序的行为，其中多是社会“盲点”和“痛点”，也是检察院依法能动履职服务经济社会发展大局的重要着力点，应当主动监督、积极作为。三是坚持办案数量和质量的统一，提升民事抗诉的精准性、及时性、有效性。着力发挥民事抗诉在法律适用和司法理念方面的纠偏、引领价值，通过对个案的高质量监督产生对类案的指导效果。同时努力通过检察和解、司法救助等方式，对私权利予以更多支持和救济。

（二）规范审查流程，提高审查效率

一是充分利用民事抗诉与再审检察建议“双轨制”优势，构建各有侧重的监督格局。市、县级检察院应充分利用民事抗诉与再审检察建议两种模式，积极适应人民法院审级职能定位改革，刚柔相济、快慢结合，根据不同案情，选择更优的监督方式。对于适用法律确有错误、具有典型意义的案件，应当坚决提请抗诉，体现监督刚性。对于案情相对简单、错误较为清楚的“小案”，可依照“两高”《关于规范办理民事再审检察建议案件若干问题的意见》，多采用再审检察建议的方式，更多激发同级检察院监督动能。二是加强上下一体化办案，形成监督合力。继续推进一体化办案机制，加强上下级检察人员在民事抗诉案件办理中的工作协同，通过案件交办和类案指导等方式，促进在提请抗诉案件中上下级检察院之间的协作分工。由下级检察院在上级检察院的指导下做好调查核实工作，由上级检察院把好法律适用关，提高民事抗诉的合法性、针对性和准确性。三是优化办案流程，提高民事抗诉办案效率。深入推进繁简分流。对相对简单的案件适用简易程序审查，缩短办案周期；对较为疑难复杂的案件，集中检力深入审查。严格遵守办案期限。对重点案件早做谋划，严格依照程序，在法定的办案期限内办结。加强流程再造。通过制度设计减少提请抗诉案件办理的中间环节和重复审查，缩短办案周期，减少程序空转。

（三）规范办案方式、借助外力，提高办案质效

一是建立“宽进严出”的调查核实机制。检察人员可根据办案需要或者依照当事人申请，自行决定启动调查核实工作，但不得随意扩大调查核实范围，也不得将获得的证据用于无关的事项。决定和具体实施调查核实工作的检察人员分别对其行为负责。二是持续增加听证的适用比例。及时组织当事人对争议焦点进行辩论，对新证据进行质证，对当事人的言词证据进行固定，避免其摇摆不定。三是提高运用数字模型和大数据平台的能力，发现更多的案件线索。四是用好“外脑”，加强与民事检察咨询专家和兼职检察官助理的常态化联系，帮助解决疑难问题。

（四）协同监督制约，加强追责问责

一是更加注重实效考核。更好地发挥考核“指挥棒”的作用，在考核中更加注重采纳率和改判率，常态化开展案件质量评查，对民事抗诉的实际效果予以评测。对于该抗不抗、抗诉效果不佳的案件，逐案分析研究，客观评价督导。二是更加注重流程监督。上级检察院要加强对辖区案件的备案审查和调度，对于交办的案件要认真审核作出审查意见。对于拟抗诉的案件，应当严格依规开展检察官联席会议研究并报负责人审批把关。三是严肃追责问责。严明党的政治纪律和政治规矩，严格落实“三个规定”和重大事项请示报告制度。

* 山东省人民检察院第六检察部副主任、三级高级检察官［250014］

** 山东省滨州市人民检察院第四检察部副主任，全国检察机关民事检察人才库成员［256603］

［1］ 巩宸宇：《全国检察机关党风廉政建设工作会议召开 应勇强调以彻底的自我革命精神纵深推进全面从严治检 为以检察工作现代化服务中国式现代化提供坚强保障》，《检察日报》2024年1 月 30日。

［2］ 参见滕艳军等：《民事裁判结果监督标准实证研究》，中国检察出版社2020年版，第1页。

［3］ 参见谢禅 ：《强化民事检察调查核实机制的路径探析》，《中国检察官》2019 年第21期。

［4］ 同前注［1］  。