人民监督员制度价值、特性及完善建议

张芸 焦珊珊

摘 要：人民监督员制度是确保检察权公正高效权威运行的有力外部监督制约机制之一。人民监督员制度具有监督范围广泛性、监督方式多样性、监督程序简便性、监督意见约束性四个特性，在全面规范检察权运行中彰显出蓬勃的生命力。实践中，应通过搭建信息沟通平台、优化参与路径、增强监督刚性等方式进一步保障人民监督员的知情权、参与权、监督权，切实发挥人民监督员制度价值。

关键词：人民监督员 检察权运行 外部监督

人民监督员制度是一项具有鲜明中国特色、时代特色的检察制度和重要的司法改革，是检察权规范运行的重要外部监督机制。为加强对查办职务犯罪等工作的监督，人民监督员制度从2003年开始试点，2010年正式实施。党的十八大以来，党中央对人民监督员制度改革高度重视，十八届三中、四中全会把人民监督员制度纳入了全面深化改革、全面依法治国大格局。2018年10月，《中华人民共和国人民检察院组织法》专门规定“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督”，这标志着在国家立法层面，人民监督员制度正式成为中国特色社会主义检察制度的组成部分。［1］面对反贪转隶以及内设机构重塑性改革后检察职能的重大调整，人民监督员制度始终植根于鲜活的检察实践，根据检察权运行需要创新发展，由专项监督向全面监督转型，形成与检察权规范运行相适应的监督方式方法，强化了对检察权的外部制约监督。

一、人民监督员制度的价值考量

（一）人民监督员制度是确保检察权公正高效权威运行的重要保障

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确要求，深化司法体制综合配套改革，完善审判制度、检察制度，全面落实司法责任制，完善律师制度，加强对司法活动的监督，确保司法公正高效权威，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。［2］法律监督也是一种权力，任何监督者，在监督他人的同时，也要接受监督，才能保障监督权的依法独立公正行使。人民监督员制度是針对检察权运行设置的专业外部监督机制，有别于人大及其常委会、新闻媒体、公民个人等其他外部监督方式，其通过正当程序设置让人民监督员直接参与到检察办案活动中，对办案程序是否规范、结果是否公正、效果是否良好进行监督，有针对性提出加强和改进检察工作的意见建议，并对检察机关形成一定强制约束力，对确保检察权规范运行发挥重要保障作用。

（二）人民监督员制度是检察机关践行全过程人民民主的具体实践

没有人民参与的司法不可能真正得到人民认可、支持和拥护，法律监督机关必须接受人民监督。人民监督员制度创新检察机关联系群众的方法和途径，通过有序的程序设计深入倾听群众意见建议，畅通群众参与办案活动渠道，在专门机关法律监督和人民群众民主监督之间搭起桥梁。人民监督员在参与检察工作中，从人民群众的视角对检察权运行进行评判，以普通群众的朴素价值观念对检察工作作出公正、客观、中立的评价，更能体现民意、评出实绩，是检察机关专门工作与群众路线相结合，践行全过程人民民主的具体实践。

（三）人民监督员制度是提升检察机关法律监督质效的重要抓手

人民监督员制度经历20余年不断完善发展、改革创新，始终遵循司法规律，与检察工作中心和重点工作深度融合，助力实现检察机关与群众同频共振、同向而行，是中国本土检察制度探索和实践的产物。人民监督员在履职中借助其职业背景、专业知识、群众联系度等身份优势，积极化解案件矛盾，推动解决检察工作开展中遇到的难题，弥补检察机关在特定领域专业知识的不足，拓宽检察工作思路，有力提升检察监督工作质效。

二、人民监督员制度的特性

人民监督员制度的设立，将只具有道德性、舆论性、分散性而不具有法律强制特性的社会监督和民主监督上升为法律制度并引入检察工作机制，对检察权运行进行监督，有效地解决了“谁来监督监督者”的问题。［3］人民监督员制度一直在不断地自我修复、改革和完善，在党中央的顶层设计、校准定向下，人民监督员制度得到全面深化［4］，并呈现以下四个特性优势，使其在全面规范检察权运行中展现出蓬勃的生命力。

（一）监督范围的广泛性

人民监督员对检察权运行进行全范围、全过程监督，“四大检察”“十大业务”全覆盖，检察机关所有办案活动均在监督范围内。在制度落实过程中，做到范围上不设限，即不得限制、规避人民监督员对办案活动的监督。同时为保障人民监督员监督效果，针对检察权运行中的薄弱点、风险点开展监督，做到监督有重点，在拟决定不起诉案件、重大影响的审查逮捕案件等五类特定案件公开审查或公开听证时，检察机关“应当”邀请人民监督员监督。

（二）监督方式的多样性

人民监督员监督检察工作的渠道和方式具有多样性，包括但不限于就案件公开听证、检察建议的研究提出、司法规范化检查工作等进行监督。监督方式上可以是线上或者线下，查阅材料或座谈交流，现场勘察或评查评议等，可根据不同的监督内容予以单独或者组合适用。同时，“其他相关司法办案工作”的开放制度设计使各地在实践中不断拓展监督渠道，并创新适合本土的特色监督方式，如山东省聊城市人民检察院邀请人民监督员监督基层院检察长述职述责报告评议会，人民监督员围绕政治建设、队伍建设等方面内容，对各基层院工作进行打分评价，进一步丰富了人民监督员监督方式。［5］

（三）监督程序的简便性

人民监督员对检察机关办案活动监督本身是一项需要付出一定时间、人力、财力成本的司法活动。为节约司法成本，提升监督质效，人民监督员制度在程序设计上力求简便性和可操作性，杜绝在监督程序上层层设障、左推右挡，最大限度方便人民监督员提出意见建议。实践中，部分检察机关通过加强人民监督员工作的信息化建设，方便人民监督员实时了解并参与到检察办案活动中。如浙江检察移动检务平台中设置人民监督员应用模块，人民监督员可线上接收活动信息、进行监督履职等，为人民监督员开展工作提供极大便利。

（四）监督意见的约束性

人民监督员从选任、管理、发表意见都具有独立性、中立性，其具有广泛的代表性、影响力，对人民群众最关切的司法需求有更深刻的理解和认识，作为第三方力量的作用不仅重要而且宝贵，监督意见建议必须高度重视。人民监督员的监督意见具有极强的约束性，人民监督员的意见建议列入检察案卷，对于不采纳人民监督员意见的，必须进行反馈和解释说明，并需报检察长决定。

三、人民监督员制度的不足与完善建议

（一）通过搭建信息沟通平台保障人民监督员的知情权，充分了解检察权运行基本情况

检察权运行有其独立性和专业性，在权力行使过程中形成一定的轨迹和闭环，检察办案活动信息披露范围、限度均由检察机关掌握。一般情况下检察办案活动按照规定程序进行，公众了解和参与检察办案活动的渠道相当有限。实践中人民监督员获取检察办案活动的方式有三种：一是人民群众向人民监督员反映检察办案情况；二是检察机关向人民监督员通报检察工作情况；三是人民监督员通过宣传报道了解检察工作情况。从上述方式可以看出，人民监督员处于信息被动接收的地位，积极主动获知检察办案活动的相关信息情况较少，这也是监督启动程序中人民监督员主动提出监督情形较少的原因。同时，出于案件办理需要，业务部门或者检察官往往针对争议点有选择地披露办案活动信息，向人民监督员提供的与监督有关的材料也很有限，信息的不对等使得人民监督员难以客观、公正作出判断，基本根据汇报材料倾向于检察机关的意见。为进一步保障人民监督员的知情权，建议从以下三个方面入手：

1.加强办案情况信息的定向推送。定期或不定期向人民监督员推送检察业务动态，联合属地司法行政机关，利用线上线下、“两微一端”等多种手段，持续做好检察宣传，拉近检察机关与人民监督员的关系，切实保障人民监督员的知情权。

2.细化检察通报、监督材料明细。细化检察工作通报内容、频次，列举式明确不同办案活动接受监督应移送监督材料的种类、移送时限等，保障人民监督员充分了解监督的内容。对应当邀请人民监督员监督未邀请、应当提供监督材料未提供的，检务督察部门、案件管理部门做好常态化的督察、反向监督。

3.个案中探索人民监督员阅卷制度。［6］通过阅卷预研、辩论式研究、问答解释，使人民监督员在全面了解案件真实情况的前提下做出客观准确的判断。具体包括在符合保密要求下，针对人民监督员监督重点，提供相关证据、内卷材料，在承办人说明案件情况后，人民监督员通过交叉询问的方式对办案活动进行深层次了解，提高监督质量。

（二）优化参与路径保障人民监督员的参与权，深度融入检察权运行全过程

人民监督员监督程序的启动、监督活动的安排等均由检察机关主导，部分承办人员会倾向于将分歧不大的案件或社会效果好的检察办案活动作为监督对象，导致实践中存在一定程度的参与范围上刑事案件多、参与程度上程序性事项多、参与形式上公开听证多等不均衡情况。需要进一步优化人民监督员参与路径，真正实现人民监督员在参与中监督，对检察权运行开展全过程监督。

1.拓宽检察办案活动“应当”监督范围。放宽“应当”接受监督办案活动的范围，尤其针对自由裁量权较大、容易出现风险的办案活动予以监督，如认罪认罚减轻处罚的案件，公益诉讼诉前程序案件等。同时应列明“负面清单”，防止为达到监督数量，以司法救助、危险驾驶、当事人和解的故意伤害等案件凑数监督。

2.增强人民监督员对案件实体性处理的参与。在监督检察机关程序性办案活动基础上，引导人民监督员监督检察机关实体性处理结果，多选择疑难复杂、社会影响度高、群众广泛关注案件开展监督。［7］除个案的公开听证外，主动邀请人民监督员参与重大案件的出庭观摩、公益诉讼案件现场调查、专项案件质量评查等办案活动，增强参与亲历性，在不干涉办案检察官独立办案的前提下，对案件的程序和实体提出跟评意见，并及时反馈给承办人，有效规范检察权的行使。

3.注重人民监督员参与的综合性、持续性。注重增强参与方式的融合和时间的持续性，避免人民监督员碎片式参与办案活动。参与个案办理特定环节的，对案件后续办理情况跟进参与；参与专项办案活动的，通过多形式、长时间系统参与，推动人民监督员监督由点及面全覆盖。如上海市松江区人民检察院邀请人民监督员监督郑某某等13人销售假冒注册商标的商品、假冒注册商标案中，人民监督员先后旁听庭审现场，监督检察官出庭支持公诉，查阅案卷材料、询问承办检察官进行案件质量评查，参加“人民监督员深度参与知识产权检察保护”主题研讨会，全过程、多角度参与，提升监督质效。［8］

（三）增強监督刚性保障人民监督员的监督权，确保规范检察权运行有实效

人民监督员对检察办案活动监督的广度、深度最终均需落实到监督的刚性上，缺乏监督强制效力的监督机制只可能成为一种为权力实施“正名”的工具。［9］目前实践中存在一定的人民监督员监督虚化、争议处理机制不完善等监督意见刚性欠缺问题，导致人民监督员监督质效大打折扣。凸显人民监督员监督刚性，形成对检察权运行的刚性约束力，是提升人民监督员监督质效的关键。

1.保障人民监督员发表意见的独立性。人民监督员的选任、培训、组织抽选、考评、经费保障等均由市级以上司法行政部门负责，是独立于检察机关的外部监督力量。在组织监督活动中，检察机关应保障人民监督员发表监督意见的权利，并做好书面记录签字确认，不得予以限制和剥夺。同时，为进一步保障人民监督员发表意见的独立性，建议探索建立人民监督员异地履职机制。突破指派本地区人民监督员监督的常态，需要人民监督员监督重大办案活动时，借助线上技术手段或者就近跨地区抽选人民监督员并给予相应补助，最大限度排除地域或人情社会干扰，使得人民监督员敢于监督、勇于监督。

2.优化监督意见采纳、落实、反馈工作。兑现真诚接受外部监督的承诺，形成“收集—研究—落实—反馈—再落实”的闭环工作机制，凸显人民监督员监督检察办案活动的刚性和实效性。一方面，构建监督意见办理反馈一体化工作格局。人民监督员工作具有广泛性、全局性等特点，需要检察机关内部各部门的密切配合、共同努力。案件管理部门要发挥牵头协调作用，通过联席会、调度会及时沟通统筹，事前联系、事中沟通、事后反馈，形成通盘研究、一体联动的工作格局。另一方面，要把人民监督员意见建议采纳情况作为案件监控和评查重点，对违反规定程序对人民监督员意见不作分析研究、落实反馈、解释说明、异议报告的，严肃追究相关责任。对于经解释说明、检察长决定仍有异议的，建议进一步提交检察委员会或上级院决定。

3.强化人民监督员监督与其他监督方式的融合发展。充分利用人民监督员制度优势，加强其与其他监督方式的融合，能够取得1+1>2的效果，形成監督合力，有效提升对检察权规范运行监督的效率和效果。一方面，加强与其他外部监督力量的融合。加强人民监督员信息的公开“亮明”，以便社会群众向人民监督员反映监督线索，通过理性、正当的程序反映问题，双向提升人民监督员监督和社会监督质效。另一方面，加强与检察机关内部监督的融合。案件管理部门作为检察机关的内部监督机构，同时也是人民监督员工作机构，应充分发挥枢纽作用，有效整合内部监督和外部监督力量，实现以外部监督促进内部监督走实走深。例如，浙江省诸暨市人民检察院邀请人民监督员监督追赃挽损工作专项案件质量评查中，该院通过邀请人民监督员全程、深度参与案件质量评查，探索形成了“专业评+经验评”两线案件质量评查工作机制，充分借助人民监督员力量强化对案件质量的管控。

*浙江省诸暨市人民检察院党组书记、检察长、四级高级检察官［311800］

** 浙江省诸暨市人民检察院办公室主任［311800］

［1］ 参见申国军：《深化新时代人民监督员制度 丰富全过程人民民主的检察实践》，《人民检察》2023年第22期。

［2］ 参见何帆：《新时代中国特色社会主义司法制度优势转化为治理效能的实践路径》，《中国应用法学》2020年第5期。

［3］ 参见谭尘、孙宋龙：《人民监督员制度深化发展的三个维度》，《中国法治》2023年第6期。

［4］ 同前注［1］ 。

［5］ 参见《最高人民检察院印发第二批人民监督员工作典型案例》，最高人民检察院微信公众号https：//mp.weixin.qq.com/s/V2FSkXr8H8AxXWpGhK6k1A，最后访问日期：2024年2月4日。

［6］ 参见陆婵：《检察改革背景下的人民监督员制度发展与完善》，《上海法学研究》集刊2020年第12卷。

［7］ 参见申国军：《人民监督员制度研究》，《中国检察官》2023年第19期。

［8］ 同前注［5］。

［9］ 参见刘青松：《新刑诉法背景下人民监督员制度的发展》，《昆明学院学报》2020年第2期。