检察委员会工作机制的规范

马朝阳

摘 要：检察委员会作为检察机关的最高业务决策机构，是检察权行使的最高一级办案组织，其在运行中应遵循民主集中制原则，符合司法责任制和司法亲历性要求，强化对检察官的监督制约。当前，检察委员会机制运行中还存在着议事范围不明、质效不高、责任不清等突出问题。为更好落实司法责任制要求，应通过规范议题范围、增强检察委员会委员亲历性、加强办事机构建设、明确司法责任承担、加强对下指导等举措，进一步规范和完善检察委员会工作机制。

关键词：高质效办案 检察委员会 检察权运行

最高检应勇检察长指出：“要朝着建设公正高效权威的中国特色社会主义检察制度方向，以检察工作理念、体系、机制、能力现代化为重点，深化检察改革，加快推进检察工作现代化。”［1］ 机制现代化是检察工作现代化的关键。检察委员会（以下简称“检委会”）是各级检察机关讨论研究重大案件和重要业务工作的最高办案组织和议事决策机构，其运行状况和工作机制的规范与完善，直接关系到检察工作的高质量发展。

一、检委会规范运行的基本要求

权力的本质是责任，责任是权力的正当性基础。《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《检察院组织法》）规定，检委会是人民检察院的办案组织和重大业务工作议事决策机构。检委会主要履行总结检察工作经验，讨论决定重大、疑难、复杂案件，讨论决定其他有关检察工作的重大问题等职能。这一规定和定位，明确了检委会是检察机关最高业务决策机构的性质，同时也意味着检委会作为行使检察权的具体组织，必然要遵循司法权运行规律。

（一）检委会作为集体决策组织应遵循民主集中制原则

民主集中制是党的根本组织原则和国家机构原则。［2］检委会是检察机关在检察长主持下的议事决策机构，为保证法律监督活动依法进行，检委会对涉及检察权正确行使的重大案件和重大事项实行民主讨论、集体决策［3］。根据《人民检察院检察委员会工作规则》（以下简称《工作规则》）第11条、第17条、第21条、第22条等规定，从出席检委会会议委员的人数、发言顺序、按照超过全体委员半数的委员意见作出决定、少数意见记录在卷等方面体现了民主集中制原则的严格贯彻。

（二）检委会作为办案组织应符合司法责任制要求

《检察院组织法》第34条规定，人民检察院实行检察官办案责任制，检察官对其职权范围内就案件作出的决定负责，检委会对案件作出决定的也承担相应责任。《工作规则》第18条规定，检委会委员应当围绕讨论决定的案件和事项发表意见，提出明确的观点，并说明理由和依据。上述规定旨在督促检委会委员积极履行职责，也体现了权责统一的要求。司法责任制改革要求建立“权责明晰、权责相当”的检察权运行机制。［4］作为检委会委员如果不按照规定认真规范履职，存在故意或严重过失情形造成错案的，也应承担相应的司法责任。

（三）检委会作为办案组织应符合司法亲历性要求

亲历性是司法权运行的基本特征，在实践中检委会委员的亲历性主要体现在阅卷环节。与侦查、审判工作不同，阅卷对检察官更加重要。检察机关的司法办案活动主要是檢察官通过阅卷，对侦查活动完成后形成的案件进行审视，形成对证据、事实、法律适用的判断并提出审查意见，其活动内容是对已经存在的完整的认识对象进行审视，以审查为主，具有鲜明的“书面司法”的特征。［5］《工作规则》第15条规定，检委会委员接到会议通知和议程后，应当认真审阅案件材料或者事项材料，准备意见，按时出席会议。此处规定用了“应当”，故审阅案件材料和事项材料是检委会委员的强制性要求和法定义务，易言之，检委会规范办案必须从阅卷这一基础工作做起。

（四）检委会作为最高办案组织应强化对检察官的监督制约

“从法理角度看，我国检委会制度实际上是一种集体首长制……检委会的决定实际上相当于检察首长的个案指令权。”［6］检察官应服从检委会的决定，另外在检察机关内部，办案组织之间具有层级关系，在重大、疑难、复杂案件办理中，检委会应当发挥对检察官和检察官办案组的指导、监督、制约作用。［7］将特定类型案件提交检委会讨论决定，检委会对检察官审查过程和职责履行提出问题，检察官予以报告，这实际上就是对检察官履职程序予以监督。同时，检委会的决定既可能维持也可能变更检察官的意见，这都体现了检察权运行的内部制约。另外检委会讨论的案件一般都通过了检察官和检察官联席会议的深入研究和讨论，再经检委会集体讨论研究后，对此类案件的定性和法律适用往往会更加准确，案件的处理意见对今后类似案件的办理具有较强的约束和指引作用。

二、检委会工作机制运行中存在的问题与反思

当前，检委会工作机制运行中还存在着一些突出的问题和不足，需要认真研究和反思。

（一）检委会工作机制运行中存在的问题

1.对讨论决定的案件范围把握不准。《工作规则》第8条对提交检委会讨论决定的案件范围进行了细化，明确了议事范围，但第（六）项规定的“其他重大、疑难、复杂案件”的兜底条款，仍“需要结合案件实际加以分析判断”［8］。基层检察院对这一兜底条款的把握尺度不一，部分检察院把握过严，导致检委会研究的案件量很少；部分检察院把握过宽，甚至只要业务部门提交均同意上会，以至检委会成为常规办案组织。

2.行政化色彩较强，司法属性不足。检委会作为检察机关最高一级办案组织，在决策程序方面体现出较强的行政化色彩。检委会委员听取汇报后，一般先就案件事实部分对承办检察官提问，然后再按照委员、专职委员、副检察长的顺序依次发表意见，检察长作为主持人最后发言并汇总意见作出决议。委员之间一般不对案件事实、证据和法律适用存在的争议展开实质的讨论、论辩和交锋，某种程度上影响着检委会审议案件的效果。

3.检委会办事机构职责履行不充分。基层检察院检委会办事机构（以下简称“检委办”）专业人员缺乏，很多基层院检委办无法实质履行会前审查职能，易使不符合检委会议案范围的案件和不规范的议题材料提交检委会，无形中增加检委会负累，影响检委会议案议事质效。另外，检委办督办落实职能发挥不足，许多基层检察院检委办对决定事项是否落实很少过问。

4.“集体担责、无人担责”问题依然存在。检委会审议案件实行检察长主持下的民主集中制，集体决议集体负责，容易使检委会成为办案人员推脱责任的挡箭牌，造成 “集体负责而最终无人负责”的状况。《检察院组织法》等法律规定了检委会委员对本人发表的意见和表决负责，但是，该规定落实较为困难，多数委员意见的形成，与委员是否有时间充分了解案件情况、是否明确争议焦点问题所涉及的法律和司法解释等都有关联，上述因素又与召集会议的检察长和检委办有着密切关系，而检察长和检委办的相关司法责任在《工作规则》和最高检《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》）中均未规定。

5.检委会对检察权运行监督制约不足。检委会作为检察机关最高业务决策机构，自身还承担着对司法活动进行内部监督管理的职能。检委会对此项职能发挥不充分，一方面对检察官办案监督不足，检委会委员在审议决定案件时只发表自己的意见，对案件程序、法律文书制作、释法说理等存在的问题一般不予指出。另一方面听取各业务部门的专项工作报告和业务工作部署汇报次数较少，有时难以全面、动态地掌握执法办案情况和存在的问题，导致监督制约与宏观指导功能弱化。

（二）检委会工作机制运行问题产生的原因分析

1.检委会委员司法亲历性欠缺。委员基本不阅卷，而是通过书面审查议题材料、听取汇报方式讨论决定，由于议题报告经过检察官凝练加工，加之汇报案件容易带有个人倾向，难免影响委员全面准确了解案情。委员因阅卷工作不到位，对案件事实和证据的把握不够全面，发表意见只能中规中矩，各位委员相互之间的观点讨论交锋自然不足。

2.司法责任制落实不全面。部分基层检察院对检察官过度放权，对于部分符合检委会讨论决定的案件类型，检察官也可汇报分管院领导后作出决定，导致检委会监督制约功能弱化。与之相对的是，部分检察官为了逃避和减轻办案责任，把检委会视为办案责任的“避风港”，对普通案件也提交检委会讨论决定。

3.基层检察院检委办工作人员力量不足。《工作规则》第36条规定了检委办对拟提交检委会讨论的案件材料和事项材料是否规范进行审核和对其中涉及的法律问题提出意见等七项职责，而基层检察院的现状是检委办专业人员缺乏，由此导致检委办对检委会议案审查程序化、形式化、履行职责不到位问题比较普遍，检委办对议题的审核把关职能和参谋助手作用未充分发挥。

三、规范和完善检委会工作机制的建议

检委会的规范运行事关检察权的整体规范运行，有必要进一步规范和完善其工作机制，切实提高检委会工作质效，充分发挥其业务领导和监督制约功能。

（一）科学规范检委会研究案件的類型和数量

除了《工作规则》明确规定的必须提交检委会的案件外，以“其他重大、疑难、复杂案件”提交的，应综合考虑以下因素：案件类型（ 如涉恐、涉爆、自侦案件等）；社会影响力（如存在涉检信访、涉案数额或标的大、涉外或涉案人数多、媒体关注等）；有重大争议分歧等，各院可结合实际情况进行探索和规范。同时，可考虑设定一定的上会比例，如每年上会案件数不少于15-20件，同时不超过案件总数的5%等等。

（二）有效增强检委会委员司法亲历性

首先，保证委员有充足时间研究案情。要认真执行提前3日将上会案件材料发送委员审阅制度，对可以“临时提议”召开检委会的“特殊情况”进行明确和严格控制。其次，完善和加强委员阅卷制度。电子卷宗上线运行保证了所有委员可以通过办案系统网上阅卷，克服了以前委员无法同时阅卷的问题。检委办要在会前及时通过办案系统推送和提供案件完整审查报告和案卷材料。

（三）加强专门机构和人员建设

检委办作为检察机关最高业务决策机构的日常办事机构，应当得到足够重视和加强，以切实服务检委会高质效运行。首先，加强检委办组织架构。建议由各院党组副书记或资深副检察长担任检委办主任，由检委会专职委员担任副主任，通过提高人员层级、加强组织架构确保检委办担负起“过滤”把关等职责。其次，细化检委办工作职责。对于《工作规则》中规定的会前审查、会中服务、会后督办等职责，要通过制定内部规范性文件细化和明确责任，检委办审核议题时应提交专门的审查报告，确保提交检委会议题的规范性和恰当性。同时建立检委办定期报告工作制度，确保检委会对整体工作能够及时掌握，科学研究工作举措。

（四）明确司法责任承担

检委会是办案组织，其司法责任承担要进一步明确。要区分检察长（主持人）、检委会委员和办案检察官之间的责任划分。首先，由办案检察官对案件事实和证据负责。根据《意见》规定，属于检委会决定的事项，检察官对事实和证据负责。办案检察官存在故意隐瞒、歪曲事实，遗漏重要事实、证据或情节等情形的，由此导致错案要依法承担相应的司法责任。其次，检委会委员要对发表的意见和表决承担司法责任。根据《意见》和《工作规则》的规定，属于检委会决定的事项，检委会对决定事项负责，委员对本人发表的意见和表决负责。检委会委员不能简单以同意承办人意见表决，要阐释发表意见的依据。最后，检察长要承担检委会主持人责任。检察长作为检委会的主持人，在检委会议题范围的把握、开会时间的确定、会议程序的安排和掌控、议案的处理和督办上起着重要作用。《检察人员执法过错责任追究条例》（已失效）规定，人民检察院及其执法办案部门经集体讨论造成执法过错的，由集体讨论的主持人和导致错误决定产生的其他人员分别承担责任。参照这一规定，检察长负有双重责任，既要承担委员责任又要承担主持人责任。

（五）加强对下指导，一体推进检委会工作规范化

首先，加强上级院检委办的业务指导。上级院可以采取定期或不定期的检查、考核、汇报等方式，加强对下的业务指导和监督管理［9］。探索上级院检委会委员常态化列席下级院检委会工作机制，对发现的问题及时予以纠正。其次，加强对下级院会议纪要的审查。上级院要加强对纪要的备案审查，每年定期向本院检委会报告下级院检委会工作开展情况，并将此作为对下级院检察长业务履职的重要考察参考。最后，加强对重大业务问题研究的指导。实践中，大多数基层检察院检委会在重大业务问题的研究上重视不够。上级院要积极总结推广近年来各地有益经验，如“业务核心数据分析审议制度”“业务工作专项报告审议制度”等［10］ ，通过加强检委会对业务数据分析研判，充分发挥检委会重大业务决策指导功能。

*陕西省榆林市人民检察院党组副书记、副检察长、三级高级检察官［719000］

［1］  巩宸宇：《全国检察长会议在京召开 应勇强调紧紧围绕推进中国式现代化这个最大的政治加快推进检察工作现代化》，《检察日报》2024年1月16日。

［2］  参见王旭：《作为国家机构原则的民主集中制》，《中国社会科学》2019年第8期。

［3］  参见万春：《以习近平法治思想引领检察委员会制度创新发展》，《人民检察》2023年第14期。

［4］  参见韩旭：《司法责任制与检察委员会制度新发展》，《检察日报》2020年11月20日。

［5］  参见马滔：《检察官阅卷中的思维方式与工作方法》，《人民检察》2021年第5期。

［6］  万毅：《检委会决策与检察官办案责任承担并不矛盾》，《人民检察》2016年第22期。

［7］  参见张杰：《检察委员会决定的效力探析》，《人民检察》2023年第6期。

［8］  同前注［3］ 。

［9］  参见陈连福：《深化检委会规范化建设成效 推进司法责任制下检委会工作新发展》，《检察调研与指导》2017年第1期。

［10］ 同前注［3］ 。