生态环境侵权惩罚性赔偿制度的适用优化

马重臣

摘 要： 生态环境侵权惩罚性赔偿司法适用中，公益诉讼主体的请求依据仍欠缺正当性，适用要件中的主观条件仅有“故意”也无法充分实现惩治侵权人目的，不利于重大过失型受害方的保护。《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》虽然将违法性要件中的“法”限缩为狭义法律，但具体适用中，多以刑事违法作为承担惩罚性赔偿的依据，难免有重复处罚之嫌。此外还存在后果严重性的客观判断、惩罚性赔偿金的归属方面的法律空白。为此，应在公益诉讼立法工作中，明确惩罚性赔偿的请求权主体，在具体适用方面，主观上应纳入重大过失，客观上限缩违法性中“法”的范围，结果上对严重后果予以分类，进行客观化限定；在惩罚性赔偿金的归属方面，区分生态环境公益侵权与私益侵权，做出分别归属于受害人与惩罚性赔偿专项基金的针对性优化。

关键词：生态环境侵权 惩罚性赔偿 适用要件 赔偿金归属

一、生态环境侵权惩罚性赔偿制度适用现状

2023年12月6日，笔者通过在中国裁判文书网输入“民法典第1232条”共检索到文书16篇。一次性输入“环境”“惩罚性赔偿”“1232条”共检索到文书26篇。筛选出实际判处惩罚性赔偿代表案例5个，对生态环境侵权惩罚性赔偿的司法适用情况进行列表分析，见下表。

从下表判决来看，虽然学界对公益诉讼适用惩罚性赔偿存在争议，但司法实务中早已适用。上述判决在主观故意的判断上，均以客观行为认定主观样态。在客观违法性上，仅在刑事附带民事案件中，就违反刑法做了说明。在损害后果严重性判断上，仅就损失金额进行鉴定，便直接认定损害后果严重，在刑事附带民事案件中，后果是否严重的认定演变为了是否构成犯罪。惩罚性赔偿金的归属上，多数案件未明确归属及用途。

二、生态环境侵权惩罚性赔偿制度适用困境

（一）公益诉讼的适用依据不明晰

民法典第1232条限定惩罚性赔偿的提请主体是“被侵权人”，但“被侵权人”含义不明，是否包含公益诉讼起诉主体学界存在争议。［6］《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》（以下简称《生态环境侵权惩罚性赔偿解释》 ）第12条规定公益诉讼主体作为“被侵权人代表”提起生态环境惩罚性赔偿，但代表不特定多数人的环境利益与民法强调被侵权人具体特定相悖，而且从文义解释来讲，唯有先明确“被侵权人”，方能明确“被侵权人代表”，民法典“被侵权人”的解释困境依然存在。即便根据司法解释认为公益诉讼主体可以适用惩罚性赔偿，其法律依据的正当性仍然不足。惩罚性赔偿作为一种应审慎适用的具有公法性质的民事制裁手段，理应“法无明文规定不处罚”，民法典第179条第2款将惩罚性赔偿单列在11种民事责任形式之外，适用应有“法律”的明确规定，而这里的“法律”显然不包括司法解释。

（二）适用要件不合理

1.主观要件范围过窄。民法典与《生态环境侵权惩罚性赔偿解释》明确主观要件必须为故意，但在具体适用中，明知仍积极追求的并不多见，大多数人的主观样态为“明知+放任”的间接故意，或重大过失。重大过失的高度责难性体现在其注意义务的稍微履行与造成损害后果严重的反差上。将主观要件局限于故意，一方面会使得间接故意的侵权人往往以过失为抗辩理由，毕竟举证区分间接故意与重大过失较为困难，另一方面也会使得大量重大过失的侵权人，给生态环境造成了重大损害而免于惩罚。

2.客观违法性规定过于宽泛。《生态环境侵权惩罚性赔偿解释》第5条将“违反法律规定”之“法律”限缩为法律、法规，排除了规章的直接适用，但并没有明确“法律”一词，是否是指整个法律体系包含所有部门领域的法律，还是仅包括生态环境相关法律，例如在刑事附带民事等案件中，将违反刑法已得到了刑事制裁的行为，纳入民法典第1232条“违反法律规定”之法律范围，有重复处罚之嫌。

3.后果严重性标准模糊。《生态环境侵权惩罚性赔偿解释》对后果严重的限定，仍为严重后果、严重损害、重大财产损失、健康严重损害等不确定词汇，导致实践中处理不一致，如海蓝案认定妨碍了当地1000多名群众用水，是严重后果［7］，但在王清茂案中，刑事尚且因犯罪情节显著轻微，酌定不起诉，而民事仍就猎捕猪獾一只、草兔一只，基准价值损失为880元的行为判处了惩罚性赔偿［8］。

（三）懲罚性赔偿金的归属机制不健全

民法典与《生态环境侵权惩罚性赔偿解释》都没有明确规定惩罚性赔偿金应当如何归属。司法实务中，有的笼统要求打入“指定账户”，但并没有指明是何账户、作何用途，实际上有的作为财政收入由政府调配，有的作为一般执行款由法院统一管理。惩罚性赔偿金的归属将直接影响其补偿、激励功能的实现，加以明确规定迫在眉睫。

三、生态环境侵权惩罚性赔偿制度适用的优化建议

（一）立法拓宽公益诉讼请求权主体

公益诉讼的请求依据正当性不足，一方面应以立法解释，从目的、体系角度，扩大解释民法典第1232条“被侵权人”的含义。另一方面，正值公益诉讼专门立法工作有序推进，基于生态环境利益具有非独占性的特点，应当明确尽可能多的适格主体。其中行政机关基于信托理论负有对环境的保护义务，是当然的公共利益保护主体。如2024年1月1日施行的《中华人民共和国海洋环境保护法》第114条即规定海洋管理部门可提起海洋环境公益诉讼，这种对某项资源负有专项职能的机关，如林草、水利、国土，尤其是环保部门，均应被赋予惩罚性赔偿请求权。另外在环境损害赔偿诉讼中，设区的市级以上人民政府及其指定部门享有法定请求权，在其补偿性赔偿公益诉讼请求权基础上，赋予其惩罚性赔偿请求权。这种以公益诉讼专门立法的形式扩张公益诉讼惩罚性赔偿提请主体，将有效解决正当性不足问题。

（二）合理设定惩罚性赔偿制度适用要件

1.主观要件：纳入重大过失。民法典第1232条侵权人故意污染环境、破坏生态造成严重后果的……，包含重大过失解释空间。根据主观认识发展的三个阶段，第一是对行为的认识，第二是对后果的认识，第三是对后果是否容忍或追求，通说到第三阶段才认为是直接或间接故意，但是，上述法条的含义并不是要求对严重后果有追求或容忍，只需达到对污染环境、破坏生态追求并容忍即可［9］。比如违规排放污水，对水质下降是故意，但若渗入地下水造成人员死伤，则为基于轻微损害的故意却因重大过失造成严重后果。由此，故意污染环境与重大过失造成严重后果之间并不矛盾。

从立法目的分析，由于环境损害的多因性，侵权人很难对后果明知，更别提主观追求了。实务中也少见故意，多是过失、疏于管理或对微小损害的故意导致严重次生后果。如国际油轮的泄露发生在我国领海，却因重大过失对其没有惩罚性赔偿的请求权，这是非常不利于维护我国生态环境利益的。

2.违法性要件：限缩法律依据。（1）法律位阶限缩。违法性中的“法”应当狭义理解仅指法律，首先，这符合民法典正式颁行稿将原一审、二审、三审稿中“违反国家规定”更改为“违反法律规定”逐步限缩的立法本意。其次，从体系分析上，可适用惩罚性赔偿的知识产权案件、消费者权益保护案件中，均以法律为限，不包括法规与规章。最后，为与主观要件相协调，惩罚性赔偿对主观要件要考量其明知状态，如果推定公民对各个位阶不同的环境法律规范均为明知，显然要求过高。而且各地不同法规规章确定了不同环境标准，由于环境侵权涉及面较广，尤其存在跨区域损害风险，此时适用哪个地方的环境法规便成为问题。所以，应当进一步明确将其限定为法律。（2）法律部门限缩。违法性中的“法”应当仅指关于生态环境的法律。实务中以违反刑法、行政法作为民事违法依据，有以行代民、以刑代民进而重复处罚之嫌。违法性本就是为了排除合法排污行为，合“法”指的是生态环境相关法，那根据相反解释，违“法”仅指生态环境相关法是其应有之义。

3.结果要件：明晰“严重”的客观标准。（1）人身损害“严重”为死亡、伤残或诊断为长期治疗疾病。人身权益包含生命权、健康权、身体权，对生命权的损害当然严重，对健康权和身体权的损害，结合伤残标准，造成轻伤，即须承担刑事责任，根据刑法的严厉性，轻伤自然也应界定为民事领域的严重后果。但环境导致的疾病一般具有长期性，如尘肺、汞中毒等，所以导致类似需长期治疗的疾病也应属于严重后果。（2）生态环境损害严重为特定区域与功能性损害的结合。生态损害包括环境污染与生态破坏，因此严重程度自然要考量环境质量的下降以及生态功能的退化。首先是特定区域的环境损害，国家划分了一些极度脆弱、独具价值的生态功能区，各级政府的合法开发尚且受限，对于民事主体，触碰生态红线，损害生态功能区，后果当然具有严重性。其次是对质量下降进行量化，从广度与深度两个维度进行界定。在广度方面，如果波及区域达到跨市级行政区域，当属严重。在深度方面，经鉴定如果恢复治理耗时达一年以上，或者损害价值达到当地年平均收入水平均应视为严重。

（三）健全生态环境侵权惩罚性赔偿金归属机制

1.健全私益诉讼惩罚性赔偿金归属机制。私益诉讼的惩罚性赔偿金应全额归属于受害人。首先从法秩序统一性角度而言，我国食品安全、知识产权领域均将惩罚性赔偿金归属于受害人。其次，从诉讼难度上分析，生态环境侵权所涉及的受害主体往往数量较多，在提起诉讼成本高耗时久，并且又明知惩罚性赔偿金最终将不能归属于自身的情况下，多数主体将更倾向于搭便车靠别人提起诉讼，最终会是人人均不愿提起诉讼，而引入惩罚性赔偿，也正是看中其具有激励功能。最后，确定惩罚性赔偿数额的计算基数是被侵害人的人身与财产损害，那么惩罚性赔偿金归属于受害人自是其显然之意。

2.健全公益诉讼惩罚性赔偿金归属机制。根据2020年“两高”等九部门出台《生态环境损害赔偿资金管理方法（试行）》，将赔偿金试行由国库统一收缴。在此基础上，各地因地制宜开展了专项资金管理的实践，泰州市开设环保公益基金专项账户，并配套出台了《公益诉讼资金管理办法》，昆明市也出台了《环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》，同样采用专项资金管理模式。当然，更多的法院判决时直接纳入执行款账户管理。鉴于当前惩罚性赔偿金归属混乱，即使有專项资金账户，也与政府财政收入混合，很难保障资金高效运用于生态修复，必须尽快设立独立的惩罚性赔偿基金。一方面能吸引捐助等民间资本的注入，另一方面也能作为金融资本进行投资运作，扩大收益，为生态环境保护提供资金保障。基金在管理过程中，可以采用第三方独立运营，提请惩罚性赔偿各合法主体共同监管的模式。

当然，根据起诉主体的不同，具体归入惩罚性赔偿基金的比例也应有所区别。检察院等国家规定的机关，其作为起诉主体的惩罚性赔偿金自应全额纳入专项基金，用于生态环境的修复工作。而对于社会组织，更应考量其诉讼成本，以保持其正常稳定运行。

*河南省登封市人民检察院第四检察部五级检察官助理 ［452400］

［1］ 参见广东省韶关市中级人民法院刑事附带民事裁定书，（2021）粤02刑终199号。

［2］  参见山东省青岛市中级人民法院民事判决书，（2021）鲁02民初69号。

［3］  参见四川省剑阁县人民法院民事判决书，（2021）川0823民初2349号。

［4］  参见四川省德昌县人民法院刑事附带民事判决书，（2021）川3424刑初55号。

［5］  参见江西省浮梁县人民法院民事判决书，（2020）赣0222民初796号。

［6］  参见王利明：《〈民法典〉中环境污染和生态破坏责任的亮点》，《广东社会科学》2021年第1期。

［7］  同前注［5］。

［8］  同前注［3］。

［9］ 参见梁勇、朱烨：《环境侵权惩罚性赔偿构成要件法律适用研究》，《法律适用》2020年第23期。