中小学安全风险防控的困境和发展路向

桂成伟

摘要：中小学安全是公共安全的重要内容，是全面贯彻党的教育方针，保障学生健康成长、全面发展的前提和基础，一直备受社会各界和学校管理者的关注，在具体执行中面临着诸多困难。以合供理论为理论框架，对全国880名中小学教师展开实证研究，了解了中小学安全风险防控的现实困境，分析了学校教师对学校安全风险防控的合供意愿。在合供理论视域下，学校、学生和家长实现价值共创，激发教师、学生和家长的内生动力，建立健全多元参与合供的风险防控机制，这对于破解当前中小学安全防控困境具有借鉴意义。

关键词：中小学安全风险；风险防控；合供理论；实证研究

中图分类号：G47 文献标志码：A 文章编号：1673-9094（2024）03-0065-08

中小学安全是公共安全的重要内容，让公众参与，多元共治，共同进行风险防控，是学校治理现代化的重要体现。近年来，我国中小学安全事件时有发生，尤其是溺水、交通事故、校园伤害、心理问题占有很大的比例。以埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）为代表的学者们提出了合供理论，试图建构一个公民与公共服务部门共同参与服务供给的理论模式[1]81。合供理论的基本思路与学校安全治理有很多契合点，已出现了一些将二者结合起来的相关研究。本研究以合供理论为理论框架，对全国880名中小学教师展开实证研究，了解我国中小学安全风险防控的现实困境，分析学校教师对学校安全风险防控的合供意愿，进而提出合供理论视域下中小学安全防控的发展路向。

一、文献综述

（一）中小学安全风险防控

中小学安全是一个较为宽泛的概念，目前还没有统一的界定，从各国的校园安全政策中可以了解大致内容。美国校园安全的内容主要包括五个方面：学校氛围与文化、学校安全设施、应急准备、欺凌（网络欺凌）、心理健康问题[2]。在我国，2006年教育部颁布的《中小学幼儿园安全管理办法》指出，地方各级人民政府及相关部门应当按照职责分工，依法负责学校安全工作，履行学校安全管理职责[3]。此后教育部颁布的《中小学校岗位安全工作指导手册》（2013年）、《生命安全与健康教育进中小学课程教材指南》（2021年）对中小学校安全的内容均有部分提及，结合北京市教委2019年发布的《北京市中小学校幼儿园安全管理规定（试行）》，可以将“中小学安全风险”理解为所有与学校有关的人群的人身安全、财产安全、心理安全的风险，主要包括消防、治安、交通、水域、校舍、设备设施、食品卫生、公共卫生（含疾病预防）、教育教学、群体活动（含踩踏）、突发意外事故、学生欺凌和暴力、心理疾病、自然灾害等可能对师生造成伤害的安全威胁。

2017年，《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》发布以后，各级教育行政部门相继出台了具有各地特色的中小学幼儿园安全风险防控体系建设方案，校园安全风险防控受到了高度重视，很多研究者把焦点转向校园安全风险防控。本文的“中小学安全风险防控”以该政策文件为依据，指中小学管理者采取各种措施和方法来消除和减少风险事件发生的可能性，或减少风险事件导致损失的行为。

（二）合供理论

“合供”的英文为“co-production”，通常被翻译为“共同生产”、“合作生产”或“协作生产”。共同生产（co-production）起源于20世纪70年代的美国城市服务研究，其概念最早在印第安纳大学政治理论和政策分析工作坊的学术研讨会中提出，由诺贝尔奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）最先使用，意为在公共服务的生产中，非同一组织中的生产者共同投入生产过程。奥斯本（Osborne）等人认为共同生产是公共服务用户在服务设计、管理、提供和或评价中志愿性或非志愿性地参与。通过研究发现，共同生产是公众在公共服务各个环节中与服务提供者、管理者形成密切互动的一种参与形态，也是公共服务供给的关键所在[4]。

中小学教育是一项重要的公共服务，在一些国家，家长作为选民通过选票来影响公立教育的相关政策，公众既参与教育政策的制定也参与教育服务的供给[5]。国内还未见将合供理论应用在中小学教育服务的研究。王丽丽和马亮关于“组织特征、公务员态度与公共服务合供意愿”的研究对了解学校教师的教育服务合供意愿有借鉴意义[1]84-97。

（三）公众参与中小学安全风险防控

校园安全是学校治理的重要内容。中华人民共和国成立以来，我国学校安全政策经历了起步、发展和规范三个阶段，整体呈现价值取向从关注学生当下安全到着眼终身安全，政策体系从碎片走向整合，行动体系从单极管理走向多元治理等演进逻辑[6]。通过总结经验，有学者提出中小学校园安全事故的预防策略：提升中小学校安全制度执行力，加强校园安全教育；加强安全风险管控，充分发挥家长的监护和引导作用；实现家校共防，最大限度地预防校园安全事故[7]。

综上所述，中小学作为现代社会的重要组成机构，其安全风险是不得不面对的问题。近年来，很多研究者把焦点转向校园安全风险防控。多元共治是现代治理的重要特征之一，校园安全风险防控尤其需要教师、学生和家长的积极参与。现有的研究大多数都是将政府、学校作为最主要的力量，探讨如何加强防控机制建设，对教师、学生和家长深入参与学校安全风险防控明显重视不足，缺乏相关的学理分析和实证研究。国内尚未发现有将合供理论应用于中小学安全风险防控的研究，本文尝试在这方面进行一些探索。

二、问卷编制和调研程序

（一）问卷編制

根据研究的目的，问卷分为四大部分：基本信息、现实困境、合供意愿、合供建议。其中，“现实困境”的问题编制参照康伟、孙德梅、吕冬诗（2016年）的《学校突发危机事件管理研究》和卢红、桑晓鑫（2022年）的《风险社会理论视域下学校安全风险防控的实践路径》，同时结合其他文献资料；“合供意愿”包含一道矩阵量表题，参照王丽丽、马亮（2021年）关于公务员公共服务合供意愿的调查，因变量为“对学校合供态度”，自变量为“学校兼容性、学校自主性、领导支持、政治信任、合供态度”，控制变量为人口学特征等基本信息。问卷初步编制完成后，在小范围内进行试测后，对部分题目进行了增减，同时修改了个别问题的表述。

（二）调研程序

以我国中小学教师为研究对象，通过问卷星发放问卷，收集所需数据。在问卷发放过程中，尽量考虑学校类型和教师任职情况。调查共收到有效问卷880份，答题教师来自全国14个省、直辖市的127所小学、61所中学（含初中、高中、九年一贯制学校、十二年一体化学校、完全中学）。利用SPSS 25.0进行可靠性分析，Cronbach's α系数为0.913，具有良好的信度；进行KMO和巴特利特检验，KMO值为0.929，具有良好的效度。表1报告了学校类型和职务的频数交叉统计。问卷分析结果表明，样本的数量、分布结构满足研究要求。

三、实证分析与结果

（一）中小学安全风险防控的现实困境

在学校安全防控困境方面（见表2），各个题项均值都小于3，总体均值为1.92，说明大多数中小学教师并不认为学校在安全风险防控方面做得不到位。相比较而言，题项“上级领导给学校压力过大”“学校受到的外部支持较少”“安全管理队伍专业化程度不足”分值稍高，说明学校一方面受到了来自上级领导的压力，另一方面得到的外部支持却比较少，学校安全管理队伍的专业化程度有待提升。

在学生参与学校安全风险防控存在的问题方面（见表3），各个题项均值都小于3，总体均值为2.39。学生的表现通常会被认为与教师的教育有关，教师在本题的基本态度偏向于不赞同学生在学校安全中存在的问题，与前面学校困境的态度较为一致，但不赞同程度有所减弱，说明教师认为学生存在的问题高于学校的问题。通过题项均值的比较，教师和学生对“学生漠视学校的安全教育”否定程度高，对“学生参与学校安全风险防控还有待加强”肯定程度高。这反映在学校安全教育中，注重对学生安全意识教育，但学生的安全风险防控参与度还不够。

在家长参与学校安全风险防控存在的问题方面（见表4），出现了一个均值大于3的题项，总体均值为2.72。学校、学生、家长三个主体在学校风险防控中的均值呈现递增的状态，反映出家长在学校安全风险防控中参与的不足，这一点在题项“家长参与学校安全风险防控还有待加强”也可以看出，均值3.17，偏向于赞同。题项“家长不配合学校关于学生安全方面的提醒和要求”均值最低，说明家长对学校在学生安全方面的提醒还是配合的，能做一些安全教育，但在学生出现安全事故时，会有部分家长认为学校一定有过错。

通过上述分析，可以了解到中小学安全风险防控的现实困境主要为：其一，学校承受了来自上级领导等带来的外部压力和危机事件所引发的舆论压力，学校在安全风险防控方面的能力不足，外部支持较少。其二，学生主动参与安全风险防控不足，部分学生存在违反学校某些安全管理规定的行为，存在较大的安全隐患。其三，家长能配合学校做好学生安全教育，同样也存在主动参与不足的情况，在遇到学生出现安全事故的情况时，会有部分家长出现与学校的责任纠纷。

（二）中小学教师对学校安全风险防控的合供意愿分析

本部分量表根据公务员公共服务合供意愿量表进行改编。原量表中的“部门”与本研究的“学校”相似，考虑到不同学校在安全管理方面的高度相似性，在量表中仅区分学校的学段类型，学校名称只作为辅助了解要求填写。因此，在分析时本研究参照原量表的某些分析方法，但不区分具体学校。通过SPSS“计算变量”分别得到自变量、因变量的均值（见表5），从中可以看到，因变量“对学校合供态度”有较高的均值，说明教师对中小学安全风险防控合供持积极的态度。

通过双变量相关分析，检验自变量和因变量之间是否存在相关关系，得到主要变量间相关系数矩阵（见表6）。结果显示，学校兼容性、学校自主性、领导支持、政治信任、个人合供态度均与教师对学校合供态度呈正相关，但均未通过显著性检验，还需进一步分析。此外，研究利用方差膨胀因子（Variance Inflation Factors， VIF）进行了多重共线性检验，VIF的取值在1～4，低于10的判断标准，说明各变量之间不存在多重共线性。

根据以上中小学教师对学校安全风险防控的合供意愿分析，我们可以看到中小学具有开展安全风险防控合供的学校环境、教师支持和信任。不同类型学校、不同身份和背景的教师对学校合供的态度没有显著差异。

（三）学生和家长参与学校安全风险防控合供的障碍分析

在了解学校安全风险防控现实困境和学校教师合供意愿之后，学生和家长参与学校安全风险防控合供的障碍在哪里呢？通过两道多选题（见表7、表8）可以看到，教师对学生最大的担忧是“可能会出现新的安全隐患”，对家长最大的担忧是“家长的精力不够”。学生参与学校的任何活动都存在着安全风险，即便是参与安全风险防控活动也不例外，从侧面反映出中小学教师长期以来承受的巨大安全压力。家长和学校之间的关系是松散耦合，家长参与学校活动带有不确定性，突出表现在时间的不确定性，同时也表现在责任边界的模糊，有的家长会认为学校安全就应该是学校的事情。“组织起来比较麻烦”选项在学生和家长这里均有较高的得分，反映出教师对改变现有工作方式的顾虑。

由此可以看出，从学校教师角度，学生参与学校安全风险防控合供的障碍主要来自对过程中学生安全的担心；而家长参与的障碍主要来自家长和学校之间的松散耦合关系，家长在时间和具体工作内容上都存在较大的不确定性。不难发现，教师的心态存在一定的矛盾性：一方面希望学生和家长更多参与安全防控，以降低安全风险，缓解工作中巨大的安全压力；另一方面，又担心工作方式变化带来新的挑战，既要面临改变传统教育组织方式的专业重塑，又要承担该过程可能带来的潜在风险。

四、研究结论

对全国880名中小学教师的调研结果表明：中小学安全风险防控面临外部压力大却专业化程度低、学生主动参与不足并常有侥幸心理、家长同样主动参与不足且容易推诿责任、教师在安全方面压力大却纠结学生和家长是否参与等现实困境，中小学具有开展安全风险防控合供的学校环境、教师支持和信任，学生参与学校安全风险防控的障碍主要是教師担心在此过程中出现新的安全问题，而家长合供的障碍主要因为家长的时间和具体参与内容都存在较大的不确定性，这些会对学校的传统管理带来新的挑战。

教育作为社会的子系统在现代化过程中如何降低风险？有学者指出，可以把现代教育管理看作具有人道性、理性化、专业性、民主性、法制性、信息化的教育管理[8]。因此，现代教育管理应该以人为中心，通过多元共治增强决策理性、建立纠错和权力制约机制。风险的“政治性”与灾难的“社会性”要求人们动态地回应危机，只有承认各方主体利益诉求，尊重各方地位平等性与行动自主性，通过自愿协商、谈判、回应等方式达成“交易”才能实现[9]。相较于协同治理，合供理论更加强调公众在公共服务各个环节中与服务提供者、管理者形成密切互动。中小学安全风险防控是公共服务的一种，服务的提供者以学校管理者和教师为主，服务的直接对象是学生，间接对象是家长。基于合供理论，结合实证研究结果，中小学安全风险防控可从价值共创、内生动力激发、风险防控机制建设几个方面开展。

（一）学校、学生和家长实现价值共创

合供能够为社会创造丰富的价值，但合供的价值并非绝对，其在具体的合供活动中实现价值共创或破坏。价值共创强调通过有效的协商和沟通，形成对公共服务价值偏好的准确判断，从而提供能够满足大部分公众集体偏好的公共服务，提升公众的公共服务获得感和幸福感[10]。

在调研中，教师们认同学校在安全风险防控方面面临较多外部的压力，这种压力有一部分来自科层组织的教育行政部门，通过强化安全管理、落实安全检查、追求安全责任对学校进行规范和监督。此外，在学生发生安全事故后，家长往往会归咎于学校，现有的法律法规和专业人员并不能对学校提供有力的支持，使得學校陷入十分被动的状态；教师的职业道德也使其在学生遇到安全事故后陷入情感上的不安和自责。同时，教师也认为学生和家长是愿意参与学校安全风险防控的，这为学校安全服务合供提供了必要的支持环境，但不同主体之间的价值诉求还需要沟通，以促进合供所创造的公共价值。不同主体之间的沟通需要注意身份平等、价值引导、达成基本共识，学校、学生和家长通过平等交流，处理好公共价值和私人价值之间的关系，在学校安全的意识、识别、预防、预警、应急处置等方面达成共识，实现对学校安全的相互理解和支持，保持行动的一致性，共同创造合供价值。

（二）激发教师、学生和家长的内生动力

研究者们发现，合供往往与公民的志愿性有关，也可以是理性权衡的结果。施奈德（Schneider）认为公民的共同生产取决于利己和利他双重动机的影响：一方面，公民需要考虑合供的成本与收益，这个收益包括他自身和关注的特定目标群体，合供的收益越丰厚、越直接，公民参与合供的可能性越大；另一方面，在合供集体产品时，公民还会评价其他合供者的贡献，避免搭便车行为损害自己的利益[11]。

“内生动力”，又称内源性动力或内驱力。1918年，美国心理学家罗伯特·武德沃斯（Robert S.Woodworth）指出：人的活动包含驱力和机制两个方面，驱力即激活或推动机制的原动力，是机制的内部条件[12]。人是现代教育管理的中心，也是合供的核心环节，在学校安全风险防控中，应该重视激发教师、学生和家长参与合供的内生动力，通过人的力量，促进合供开展。在调研中，虽然教师认为学生和家长愿意参与学校安全风险防控，但目前的参与程度却不足，说明学生和家长参与的机制还需要完善，同时内生动力并没有完全被激发出来。那如何才能激发教师、学生和家长参与的内生动力呢？其一，感知风险存在。学校要让教师、学生和家长知晓，在校内校外的哪些环节存在着安全风险，风险类型和等级是什么。其二，明确防控义务。安全风险防控不是学校管理层或者一两位安全主管干部就能完成的，需要让教师、学生和家长都清楚自己在安全风险防控中的义务，自觉落实好相关要求。其三，加强安全演练。学校应定期和不定期开展各种情境的安全演练活动，让师生和家长掌握常见的避险、应急处置方法，增强参与安全风险防控的信心。

（三）建立健全多元参与合供的风险防控机制

合供中的管理者有着重要的作用，公共部门的管理绩效和管理取向会深刻地调节和塑造公民的合供行为，从而影响合供的最终结果。管理者如何为合供制定管理目标，决定合供将创造什么样的价值。在学校安全风险防控工作中，学校管理者可以通过建立健全多元参与合供的风险防控机制来确保合供结果的达成。具体可从三个方面着手。一是畅通沟通，预防风险。学校应该让学生和家长清楚知晓不同类型的事情应该通过什么方式和学校哪个部门或教师联系，学校内部也应明确学生和家长反映的不同的事情该如何处置、上报、反馈。二是提升能力，管控风险。调研中教师担心合供可能带来新的安全隐患，体现出学校在治理过程中能力建设的不足。学校治理现代化不能只停留在意识层面，更需要强化治理能力建设。学校安全风险防控应将风险预防作为重点，同时也要具备风险应对和处置能力。三是拓宽渠道，化解风险。学校在安全风险防控方面缺乏专业性，如法律、保险、交通、消防、意外伤害、食品安全、卫生健康、应急疏散等，涵盖数个领域，涉及社会多个职能部门，学校不可能在每一方面都能做到专业，必须与不同的部门、公益组织、专业机构和个人紧密合作，为学校安全风险防控提供必要的专业指导和支持，在事前和事中有效化解风险。

参考文献：

[1]王丽丽，马亮. 组织特征、公务员态度与公共服务合供意愿：东部某市的调查研究[J].公共管理评论，2021（4）.

[2]杨文杰，范国睿.美国中小学校园安全治理审思[J].全球教育展望，2019（8）：5.

[3]中华人民共和国教育部.中小学幼儿园安全管理办法[EB/OL].（2006-06-30）[2023-10-20].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/200606/t20060630_180470.html.

[4]张云翔.公共服务的共同生产：文献综述及其启示[J].甘肃行政学院学报，2018（5）：31.

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[9]程惠霞.多维度透视公共危机管理[M].北京：清华大学出版社，2017：199.

[10]王学军.价值共创：公共服务合作生产的新趋势[J].上海行政学院学报，2020（1）：30.

[11] 张云翔.公共服务的共同生产：文献综述及其启示[J].甘肃行政学院学报，2018（5）：38.

[12]罗伯特·武德沃斯.动力心理学[M].高申春，高冰莲，译.北京：中国人民大学出版社，2017：11.

责任编辑：赵赟