档案数据治理规范化探索

关键词：南水北调；建设项目；档案；竣工验收；数据治理；质量标准；管理规范；节点控制

南水北调工程是我国跨流域、跨区域配置水资源的骨干工程。根据2002年国务院批复的《南水北调工程总体规划》，工程要分期实施，通过东中西三条调水线路，与长江、淮河、黄河、海河相互连接，构成我国中部地区水资源“四横三纵、南北调配、东西互济”的总体格局。档案专项验收作为工程竣工验收的前置条件，是促进档案管理和档案数据治理规范化的有效形式和必要手段。本文聚焦工程总体竣工验收阶段的档案专项验收工作，从档案数据治理角度入手，对档案专项验收的重点、难点及重要节点控制措施等进行了研究。

1 南水北调东中线一期工程及档案管理概况

1.1 工程概况。南水北调东中线一期工程划分为35个单项工程，155个设计单元工程。东线一期工程于2002年12月27日全线开工建设，于2013年12月实现通水目标，中线一期工程也于2014年底完成全线通水验收。自全面建成通水以来，“南水”已成为京津等40多座大中城市280多个县市区超过1.76亿人的主力水源。截至2023年10月，南水北调东中线工程累计调水量超654亿立方米。

按照《关于南水北调工程建设管理的若干意见》规定，在南水北调东中线一期工程开工建设之初，其建设管理体制“实行政企分开、政事分开，按现代企业制度组建南水北调项目法人”，在管理模式上嚴格实行项目法人责任制、建设监理制、招标承包制和合同管理制。南水北调东中线一期工程建设在项目法人的主导下，实行直接管理与委托管理相结合，大力推动代建制管理新的建设管理模式。“实行代建制和委托制的，项目法人委托项目管理单位，对一个或若干单项工程的建设进行全过程或若干阶段的专业化管理。项目管理单位在单项工程建设管理中的职责范围、工作内容、权限等，由项目法人和项目管理单位在合同中约定。”

1.2 工程档案管理概况。为规范南水北调东中线一期工程档案管理工作，《南水北调东中线第一期工程档案管理规定》《南水北调东中线第一期工程档案分类编号及保管期限对照表》《关于进一步加强南水北调工程档案管理工作的通知》《关于进一步明确南水北调工程档案管理工作有关问题处理意见的通知》等管理制度和规范性文件相继出台。各项目法人也分别成立了档案管理机构或确立了档案工作分管部门，建立了配套的档案管理制度和相关业务规范，逐步解决了档案工作经费，配备了档案管理专兼职人员和档案保管保护设施，对档案实行了集中统一管理。相关管理制度和规范性文件中对不同形式的电子文件和电子档案等档案数据资源归档与管理也提出了原则要求。

2 完工验收阶段：档案专项验收工作进展

截至2022年8月，南水北调东中线一期工程155个设计单元全部通过验收，工程全线转入正式运行阶段，为南水北调东中线一期工程总体竣工验收工作奠定了良好基础。

《南水北调东中线第一期工程档案管理规定》要求“工程项目合同验收阶段的有关档案专项验收由项目法人负责组织和主持；设计单元工程项目完工验收阶段的档案专项验收由国务院南水北调办或其委托的省（直辖市）南水北调办事机构负责组织和主持；南水北调东中线第一期主体工程总体竣工验收的档案专项验收由国务院南水北调办会同国家档案局组织”。

在工程建设期，各设计单元工程档案专项验收采取“分两步走”的方法，第一步是检查评定，对提交档案专项验收的设计单元工程档案情况进行先期的检查与评估，提出存在的问题；第二步是待相关问题整改完成后再组织档案专项验收。档案的检查评定和专项验收工作均以印发的相关规定和办法为依据，与相关专家统一原则和尺度，采用分组、分专业的方法组织实施。档案验收工作逐步规范，趋于严格。

随着设计单元工程档案专项验收工作的推进，设计单元工程建设中产生的各类档案数据资源日趋集中，形成了一个个以设计单元工程为主体的“资源库”。由于缺乏档案数据质量标准与管理规范，各设计单元工程档案数据格式、数据类型、值域设置等不尽相同，项目法人适用的档案管理系统各异。这一问题在设计单元工程档案专项验收过程中并不凸显，但在工程总体竣工验收阶段，面对各项目法人、各设计单元工程“各自为政”形成的分散化、碎片化的档案数据资源，要形成东中线一期工程全线档案管理工作和档案数据质量的评价结论则显得尤为困难。

3 竣工验收阶段：档案专项验收重点与难点

3.1 档案专项验收重点。南水北调东中线一期工程总体竣工验收阶段档案专项验收工作的重点是通过档案专项验收对档案实体和档案数据资源的完整性、准确性、系统性、规范性和安全保管作出评价，确认其符合国家法律、法规及标准规范的要求，满足档案利用和档案数据善治的条件。档案实体和档案数据资源的完整性、准确性、系统性、规范性和安全保管是档案专项验收工作的关键。

工程前期，档案实体和档案数据资源的管理滞后于档案的形成，数据资源的收集整理具有突击性，工程档案实体和档案数据资源的完整性、准确性、系统性、规范性和安全保管难以得到保证。同时，各类档案数据来源广泛、结构复杂且数量巨大，南水北调工程档案管理制度和规范性文件对档案数据资源管理的原则要求不足以支撑档案数据采集存储、数据治理分析和数据处理汇聚等业务工作的开展，尽管经过历次检查评定和多次整改，由于检查整改范围有限和档案数据质量标准和管理规范的缺失，问题依然会存在。因此，在工程总体竣工阶段的档案专项验收时，要对工程档案实体和档案数据资源进行全面检查，重点对项目建设依据、质量评定及历次验收、竣工图及设计变更、质量缺陷处理等涉及工程质量及安全的文件材料和各种形式的档案数据资源，须采取有效措施予以补齐。这一方面满足工程竣工验收及今后运行维护的需要；另一方面有益于档案数据“真实完整、质量可靠、安全可控、运行合规、价值实现”等治理目标的实现。

3.2 档案专项验收难点。南水北调东中线一期工程竣工验收阶段档案专项验收工作的难点是制定切合工程档案管理实际的验收大纲和实施细则。验收大纲和实施细则是验收工作的依据。工程竣工验收阶段的档案专项验收大纲和实施细则需要在工程竣工验收大纲明确后予以明确。

目前，项目法人合同验收阶段的档案专项验收是依据各自制定的验收办法及要求进行，项目法人之间有所不同。南水北调工程设计完工验收阶段的档案专项验收，是依据《南水北调东中线第一期工程档案管理规定》和《南水北调东中线第一期工程档案分类编号及保管期限对照表》来开展，但目前还是缺少一定的量化标准，尤其是对档案数据质量的评价缺少规范参考。

由于工程建设周期长，涉及单位多，各项目法人档案管理水平及验收要求也不尽相同，因此，在制定工程总体竣工验收阶段的档案专项验收大纲和实施细则时，必须坚持实事求是的原则，既要符合国家对工程档案管理的要求，又要结合工程建设、运行管理的实际情况，在充分调查研究的基础上，多方听取工程建设、运行及档案管理的专家意见，考虑时间、地域的差别，使验收大纲和实施细则切实可行，具有可操作性。同时，档案专项验收的组织单位，在专项验收前需要让被验收单位熟悉验收大纲和实施细则，才能使档案专项验收工作和档案治理效能得到优化，达到预期目标。

此外，在制定验收大纲和实施细则中，档案数据质量评价标准和要求是一项难题。由于南水北調工程跨区域，线路长、站点多，实施安全调水需多方协调，工程管理信息化程度要求高，工程档案数据资源成为工程管理信息化的基础和重要组成部分。在档案管理环节中应用数字化技术和网络技术，实现传统载体向数字载体的转化，建成并不断丰富档案数据资源，通过构筑档案数据资源共享空间，促进档案数据资源集成管理与开发利用是今后工作发展的必然趋势。由于当前东中线一期工程档案工作中缺少统一的档案信息化规划，未建立统一的数据库格式及档案数字化标准，对档案信息化管理软件和人员也没有相应要求，导致目前各项目法人形成的档案目录数据、全文数据等档案数字资源没有统一格式，无法在统一的数据平台上实现档案数据资源共建共享。因此，在制定验收大纲和实施细则时，应结合工程及档案管理实际，明确统一的档案数据质量标准规范与建设要求，保证档案数据的真实、完整、准确、可用与安全存储，避免档案数据资源的离散、孤立、多元、异构等，才能够更好地服务于工程运行管理和跨区域安全调水工作。

4 节点控制：档案数据治理规范化目标实现

南水北调东中线一期工程总体竣工验收阶段的档案专项验收工作涵盖验收前期准备、验收实施与验收总结环节。

验收前期准备环节包括验收工作组织、制定验收大纲和实施细则两个重要节点。验收工作组织节点的控制措施包括两个方面，一是成立档案专项验收委员会并明确职责，确定验收范围、内容、程序和方式、方法等；二是确定项目法人在档案专项验收中承担的工作任务和职责，为验收工作的实施提供组织保障。制定验收大纲和实施细则节点的控制措施则是要求在档案专项验收工作开展之前，先行了解各项目法人档案管理基本情况，并依据国家档案法律、法规、规章和相关规范性文件制定档案专项验收的大纲和实施细则，为南水北调东中线一期工程档案专项验收提供依据。

验收实施环节是指档案专项验收各方按照前期的工作组织方式和验收大纲和实施细则要求开展验收工作。参照国内大型工程档案专项验收形式，南水北调东中线一期工程档案专项验收可采用以项目法人为单位进行，验收实施可分为自验、初验和终验三个阶段，关键节点在初验。其中，自验由项目法人组织，向验收委员会提交自验报告并申请初验；初验由验收委员会在收到并审查项目法人提交初验申请和自验报告后，组织专家委员会对各项目法人档案管理工作情况、档案实体与档案数据资源情况进行初验；终验应根据工程竣工验收的模式，确定档案专项验收的具体形式。在验收实施过程中，应重点区分好自验、初验和终验三个阶段中档案内容范围、抽检比例、验收方法等方面的不同。之所以说验收实施的关键节点在初验，是由于初验环节可根据项目法人提交的自验报告，对存在的问题及整改情况进行检查核实，这一节点控制直接关系到档案专项验收工作和档案数据治理的最终质量。初验完成后，一方面各项目法人仍有时间对初验存在的问题进行整改；另一方面也有利于对整个工程档案管理情况的宏观把握和管控，保证档案专项验收工作的顺利开展。

验收总结环节是指验收实施完成后一系列总结反馈与收尾工作，这一环节对整个档案专项验收工作也有着非常重要的作用，关系到档案专项验收与档案数据治理的实际效果。验收总结环节具体包括提交验收报告、档案移交与后续管理等内容。其中，档案移交是重要节点，在这一过程中，要严格审核档案实体与档案数据质量是否满足相关标准和规范性文件的要求，确保档案实体与档案数据资源的完整性、准确性、系统性、规范性与安全性指标，从而保证档案管理与档案数据治理规范化目标的实现。

（作者单位：水利部长江水利委员会网络与信息中心＼长江档案馆 王丽慧，硕士，副研究馆员，档案处副总工来稿日期：2023-10-20）