水利工程建设项目法人制浅析

王 湛

一、引言

实行项目法人责任制是适应发展社会主义市场经济，转换项目建设与经营体制，提高投资效益，实现我国建设管理模式与国际接轨，在项目建设与经营全过程中运用现代企业制度进行管理的一项具有战略意义的重大改革措施。项目法人责任制是一种现代的项目管理制度，也是建设管理体制的核心内容，是当前水利工程建设项目管理的基本制度之一，对保障水利工程建设的有序实施发挥了重要作用。1995年，水利部印发《水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见》，提出在水利工程中实行项目法人责任制。2020年，国务院批转国家计委、财政部、水利部、建设部《关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知》，推进公益性水利工程项目法人管理制度的实施。2020年11月，水利部印发《水利工程建设项目法人管理指导意见》，加快建立与新时代水利工程建设管理高质量发展相适应的项目法人管理制度。项目法人在工程建设项目实施阶段处于核心地位，其项目管理的能力和水平直接关系到水利工程建设质量和水平。

二、项目法人责任制的基本内涵和主要内容

水利工程建设由最初的积极创造条件实行项目法人责任制，到必须实行项目法人责任制，再到建立健全项目法人责任制，经历了一个较为短暂的适应阶段，目前已基本形成了以国家宏观监督调控为指导，以项目法人责任制为核心，以招标投标制和建设监理制为服务体系的建设项目管理体制。

项目法人责任制作为一种现代企业制度，已经在我国得到了全面的落实，现代企业制度的特征是“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”。项目法人责任制在具体的实施中，政府和项目主管部门对项目法人实行监督、稽查和审计。项目法人与承包商之间是合同关系，双方通过工程承包合同确立权力和义务。项目法人与监理单位是委托与被委托的合同关系，监理单位通过合同接受项目法人委托对工程进行目标管理，并对项目法人负责。项目法人是水利工程建设项目的核心，项目法人必须对国家和投资方负责，对工程质量负责，对工程的运行管理负责。

项目法人对工程建设的全过程管理负责,保证按照项目建设需要，对项目建设的工程质量、工程进度、资金管理和生产安全负总责，并接受上级主管部门和项目主管部门监督。项目法人的主要工作内容包括以下方面:（1）根据工程项目建设需要，负责组建项目管理的组织机构，任免行政、技术、财务、质量安全等负责人。（2）组织初步设计文件的编制、审核、报批等工作，并负责组织施工图设计审查和设计交底。（3）依法对工程项目的设计、监理、施工和材料及设备等组织招标。与中标单位签订合同，履行合同约定的权利和义务。（4）负责办理工程质量监督手续和主体工程开工报告报批手续。（5）遵守工程项目建设管理的相关法规和规定，按批准的设计文件和基本建设程序组织工程项目建设。（6）负责筹措工程建设资金、制定年度资金计划和施工计划，对工程质量、进度、工期、安全生产、资金进行管理，监督和检查各参建单位全面履行工程建设合同。（7）负责组织制定、上报在建工程安全生产预案，完善各种安全生产措施,监督检查参建单位完善工程质量和安全管理体系，落实施工安全和质量管理责任,对在建工程安全生产负责。（8）负责与项目所在地人民政府及有关部门协调，创造良好的工程建设环境。（9）负责组织工程完工结算、编制工程竣工财务决算，完善竣工前各项工作，申报工程竣工审计和竣工验收，负责工程竣工验收后的资产交付使用。（10）负责通报工程建设情况，按规定向主管部门报送计划、进度、财务等统计报表。（11）负责工程建设档案资料收集整理工作，检查验收各参建单位档案资料的收集、整理、归档。

在全部工程结束后，项目法人负责申请工程竣工前的档案资料报验工作，负责竣工资料的移交和备案。

三、存在的问题与对策

（一）项目法人责、权、利不对等，基层项目法人能力欠缺

项目法人责任制设立之初主要是针对生产经营型项目，核心是项目法人承担投资风险。各类事业单位组建的项目法人，容易出现责权不易界定的问题，在一定程度上仍然存在政府及管理部门过多参与、干涉工程建设管理具体工作，以行政指令代替建设管理程序和正常市场活动的情况。另外，部分项目法人技术负责人只有中级以上职称，难以承担所担负的建设管理职责。

（二）项目法人履责情况考核评价机制不健全

目前的项目法人管理制度仅明确了项目法人的职责，但对项目法人履责状况的日常监管、考核评价以及激励和问责没有制定明确的办法和标准。奖惩机制不健全，考核问责跟不上，不能有效调动项目法人的责任感和工作积极性。有些地方还出现拖欠工程款的情况，在项目法人申请建设管理费时，往往不能及时足额拨付，严重影响了项目法人机构的日常运作，有的甚至影响到工资的正常发放，极大挫伤了管理人员的工作积极性。

（三）对策

针对以上问题，项目法人要严格落实责任制，明确“责、权、利”，明确项目法人对项目投资人应负的经济和法律责任，明确项目法人和法定代表人尽职尽责应取得的奖励和玩忽职守应受的惩罚。同时，各级水利部门要严格按照国家有关规定，加强对项目法人的监管，确保投资效益的发挥，应建立项目法人资格和资质的认证制度，严格市场准入。

项目法人单位要具有基本的专业素质和必备的基本条件；项目法定代表人要具备相应的政治、业务素质和组织能力，具有一定项目管理的实践经验；法人单位的人员素质、内部组织机构应能满足工程管理的技术要求；不同规模的公益性项目应由不同资质的项目法人承担。

四、结语

项目法人责任制作为改革中诞生的一个新事物，为进一步完善基础设施建设管理体制、加强基础设施建设管理立法打下了基础，加快了国家建设管理体制改革的进程。目前在实施过程中还存在不完善的地方，需要加快投资体制改革和各项配套改革，在工程建设实践中不断对项目法人责任制进行优化，进一步完善基础设施建设管理体制，为工程项目的顺利实施打下坚实基础■